在如何管理殖民地问题上，日本陆军、海军、外务省3家历来明争暗斗、互相掣肘。尤其是日俄战争之后，日本陆军和外务省围绕关东州管理权爆发尖锐冲突，形成相互对立的局面。基于历史教训，日本陆军对胶澳占领地持独占立场，采取排他性限制措施，尽可能地排斥日本外务省及海军对胶澳占领地的影响。

在1914年11月10日召开的日本内阁会议上，陆军次长大岛健一提出《青岛之占领及军政》^[26]，对青岛实施军政的组织体系及各方关系之协调做出如下安排：“接收青岛后，由独立第18师团司令部（将来临时青岛占领军司令部）掌管占领地的守备、统治及山东铁道的管理经营。”“铁道联队配备需要的铁道职员，负责经营山东铁道。”胶澳占领地的管制方式，“独立第18师团司令部（独立第18师团凯旋后临时青岛占领军司令部）之下设两个军政署（青岛区及李村区），掌管租借地的军政”；“独立第18师团司令部（旧司令部凯旋后临时青岛占领军司令部）增加宪兵，兼理地方警察业务，其他方面将在军司令部设司法、经理、医务、邮政诸机关”；连城市建设之类的事务问题也要采取诸如“为实施青岛市电灯、水道等应急工程并使用之，派遣必要的人员”的措施，把权力控制在陆军手中。日本陆军还企图直接控制青岛海关事务，即使在西方列强控制中国海关的背景下，“为与支那海关交涉，在司令部配备海关官员，按照以往的做法监督海关税务”。对于协同对德作战的海军，也仅仅是提出“港务及敌船舶等由海军负责处理”；实际上青岛守备军根本没把海军放在眼里，很快将码头的全部管理权和运营权抢到自己手中。

为承担胶澳及胶济铁路占领区的防备，日本陆军提出在独立第18师团回国后，留置下述部队继续承担守备及其他业务：（1）临时青岛守备军司令部；（2）步兵1个旅团；（3）骑兵1个中队；（4）野炮兵1个大队；（5）重炮兵1个大队；（6）工兵1个中队；（7）铁道联队；（8）电信队1个；（9）兵器厂1个；（10）陆军病院1个；（11）军政署2个。

对日本陆军的方案，日本外务省无以置喙，仅提出两项修改意见：一是将原案第六条改为“青岛支那海关以日本人既往的方法管理、经营，接受司令部之监督”；二是在原案第六、七条之间插入新的第七条，内容为“由外务省派遣若干官员，配属独立第18师团司令部（独立第18师团凯旋后临时青岛守备军司令部），处理涉外事项”。日后，日本外务省派船越光之丞任事务官驻青处理涉外事务，作为日本外务省插手胶澳占领地事务的一个应对措施。(www.daowen.com)

关于日本陆军和海军在青岛的权限、利益与关系，双方大致按照《在青岛之海军施设》予以协调。文件规定：海军在“接收青岛后设置临时青岛要港部，配属临时青岛防备队，负责警戒附近海岸、海面，海面扫海、掌理舰船处置等（注：要港部含修理工厂、知港事、病室）”；“临时青岛要港部司令官制定港则，掌理港务”；上述事项至临时青岛要港部撤销前，由海军第二舰队司令官掌理。协议还规定：“临时青岛要港部因警戒之需要，可配属军舰两三艘、水雷艇队两队及其他杂役船。”“海面扫海及陆上整理结束前，除官用船舶及陆海军大臣或管辖其他地方的陆军长官、海军指挥官许可者外，一切船舶禁止出入。”日本海军在其管辖范围内具有独断专行的权利，不仅“临时青岛要港部司令官得实施必要的军律”，甚至“设置临时军法会议”。

对胶澳及胶济铁路占领区的军事管制问题，日本陆军省在《青岛之军政及山东铁道的管理经营》中作出8项具体规定。其中就青岛军政而言，核心内容包括：一是“青岛租借地至列国讲和会议决定终了，以军政统治之”，明确规定实施军政，并将军政期限规定到战后列强最终决定青岛占领地处置办法为止。实际上，由于军政管理效率低下，日本陆军不得不于1917年9月改弦易辙，实施所谓的“民政”。二是“青岛租借地的军政（包括青岛、李村两军政区），限于不违反上述目的，一概准许德国租借时代的统治方法”。这一规定是《青岛施政方针》的具体化。但是，青岛守备军出于扶植日本移民的考虑，在土地出租等重要问题上很快就改弦易辙，采取更加便利日人殖民而损害中国利益的做法。三是“收税（含关税）一概使用德国统治时代的章则，惩罚依据帝国军法”。实际上，日本当局对日本人滥用税费减免政策，却以“帝国军法”威胁中国人及他国人纳税，实行歧视性税收政策。四是“水道、电气、屠牛、制盐、仓库、栈桥事业，军政时代依旧官营”，即由日本陆军占有盈利丰厚的重要城市基础设施、企业，为青岛日军提供经费支持。五是“支那人吸用鸦片，一概依照德国时代的方法，输入台湾官制鸦片，实行以往的专卖许可制度，特许一支那商人买卖，缴纳税金”，即采取赤裸裸的毒品倾销政策和专卖制度，并强行规定青岛占领地必须购买、消费日本殖民地台湾地区所产鸦片，在毒害中国人的同时，为军事管制中国台湾的日本陆军增加收入。

出于在山东没有强大的军事对手，暂无采取大规模战争行动需要的考虑，日本陆军明确规定青岛占领地实施的军政不承担军队后勤保障任务，而专管军管事务。