1914年11月7日，日军击败德军，占领胶澳租借地。11月26日，日本陆军组建青岛守备军，履行军事统治胶澳及胶济铁路占领区职责。

为指导青岛日军遵循国策治理青岛，12月22日，日本陆军部向青岛守备军下达《青岛施政方针》。

青岛施政方针

陆军省

1914年12月22日

德国将青岛作为实施远东政策之据点，以缜密之计划和宏大之规模，经营17年，诸多设施日臻完备；其势力遍及山东全省，延之支那中央政府。如今所幸我战而胜之，此等设施和经营尽归我有，对于我未来之发展具有极大影响。故此，统治青岛应尽可能考虑内外形势，特别要贯彻下述要点，以达到我实施军政之目的：

一、将执行代表天皇宏伟目标的国家方针作为青岛施政之要旨。

二、管理之形式，以沿用德国管理之要领为宜，但要清除德国之精神及潜在势力，利用其权益，贯彻我对支政策，助我工商经济之发展。

三、凡归顺我统治之人，无论其国籍和宗教，均予以抚恤保护，使其对我帝国之恩威心悦诚服。

四、对支那官民应注重信义，诚心诚意对其指导启迪；即使对待我统治下之清朝遗民及支那国家罪犯，也一律公平无私对待。不允许支那官民对我帝国威严有秋毫之冒犯。

五、督励移居青岛地区之帝国臣民以公法为准绳，以道义为重，得以圆满之得其利、立其业。(www.daowen.com)

以上仅为施政大纲，其实行之时，必有诸多事件发生，望以国际通则及军政之本意加以实施，且勿贻怨于中外，以时刻拓展利权，期彰显帝国之威，宣扬军政之美。^[21]

关于青岛施政的目的，《青岛施政方针》开宗明义，明确规定：青岛日军必须贯彻日本既定国策，服从和服务于国家战略。青岛日军在胶澳及胶济铁路占领区采取的一切措施必须符合日本“海外雄飞”的大陆政策，在巩固日本侵略山东成果的同时，还必须着眼巩固和发展日本对满蒙地区的侵略，以利于最终实现先占领朝鲜，再侵占满蒙，随后征服中国，再征服亚洲，最终争霸世界的长远目标。

由于日本在对德最后通牒中声明占领青岛是为了“以备交还中国”，从法理上讲未来将青岛归还中国已经成为日本的国家义务，因此在青施政方针还包括即使归还青岛也必须攫取最大利益的思想。

围绕如何以归还青岛攫取最大利益这一问题，日本政府可谓煞费苦心、费尽心机。从提出“二十一条”到《凡尔赛和约》，从五国密约到《蓝辛—石井协定》，日本利用青岛问题做足了在华利益最大化和逼迫西方列强认可其大国地位的文章。

对归还怎样的青岛，作为日本陆军省实权人物，陆军省次长大岛健一提出要以在青岛设置专属居留地为前提条件，这无疑代表了日本政府及军方的权威性意见。大岛健一于1915年1月9日亲自到青岛视察，随后提出了一整套处置青岛问题的意见。特别强调巩固日本在满蒙利权的大岛健一得出结论：“依据上述所见，帝国在山东可将铁道（包括附属设施）及专管居留地之外的其他东西交还支那，作为报酬，以促进满蒙之利权。”^[22]

1915年1月22日，日本外务省通商局长坂田重次郎在视察青岛之后，向外务大臣加藤高明报告考察青岛及山东情况，其中一章专门论述“我专管居留地”^[23]问题，提出专管居留地的候选地所可设于大港与小港之间包括若鹤山等地的区域，但是考虑到日后的发展，还建议应在城市北方预留相当的“预备地”。

青岛守备军首任司令官神尾光臣在1915年5月提出《山东经营卑见》，第一条建议就是日本保留“青岛专管居留地”，建议“将胶州湾租借地归还支那时，在青岛设定日本专管居留地”。其理由为：“一、我帝国国民在山东得到支那大陆发展上确实的根据地……他日青岛大的发展，我国人没有被外国人夺取其势力的担忧。”“二、我帝国对支政略及战略上，在青岛有必要驻屯比北京、天津、汉口更加有力的帝国军队。”^[24]

关于青岛施政的策略，《青岛施政方针》要求在清除德国精神的前提下，参照德国管理方式治理青岛，目的在于充分利用德国在青岛留下的先进基础设施和管理经验，既独占青岛利权，又提高管理效率，避免因管理不得法而出现失误，伤害日本国家形象。日本外务省保存的一份题目为《青岛的军政及山东铁道的管理经营》的文件对此进行了十分露骨的解读。这份成文于1915年1月29日的文件有如下内容：“青岛租借地的军政，限于不违反以下目的的情况下，可以沿用德国租借时代的统治方式：甲、保障帝国臣民通商、营业、居住之优越权；乙、使支那国民同其不动产所有权，同在帝国领土上一样得到完整与安固，经营其生业；丙、持使德国人自然而然从青岛退出的方针。”^[25]该文件虽然未注明作者，但从文件关联及相似性考虑，应出自日本陆军省，体现了陆军的思想。

《青岛施政方针》对因人施策治理占领地民众作出明确指示，对不同国籍的青岛居民以“归顺”其统治为前提，采取多重统治策略：一是对中国人要恩威并重，既要收揽人心，更要以维护日本帝国的威严，维持统治秩序。二是对日本人“以公法为准绳，以道义为重，得以圆满之得其利、立其业”。所谓“公法”“道义”，无非以日本国家利益为准绳，可以视为空话、套话。真正需要青岛守备军落实的是攫取中国资源和牺牲中国利益以支持日侨“得其利、立其业”。三是对非日籍外国人实际采取排斥态度。日本政府虽强调对臣服于日本统治的人“无论其国籍和宗教”均予以“抚恤”和“保护”，但实际上对欧美人进入青岛采取排斥态度，通过各种防范措施限制或拖延欧美商人恢复营业，以防其为日本霸占青岛制造麻烦。