随着科学技术的迅速发展与知识、信息社会的到来，随着我国市场经济体制的逐步完善和经济增长方式的根本性转变，特别是随着社会分化的加剧以及高等教育大众化进程的快速迈进，我国高等教育分流结构逐渐呈现出一系列明显的不适应。分流结构出现比较严重的失衡现象，即流层结构偏颇、流向结构失重、流型结构割裂、流域结构失衡。

（一）流层结构的偏颇

我国当前的流层结构可分为专科教育、本科教育和研究生教育三个层次。它们之间既应相互衔接、比例适度，又应相互独立、层次分明，以满足社会对各种专门人才的数量以及层次比例要求。从我国目前的情况来看，高等教育流层结构的问题主要表现在：

一是专科层次独立性不强。专科层次高等教育构成了高等教育体系厚重的底部，从发达国家高等教育大众化进程来看，他们大多是借助专科层次的短期高等教育大发展来实现高等教育规模扩张的。例如，美国20世纪大力发展了初级学院与社区学院。英国在20世纪50年代创办了高级技术学院。日本则分别在20世纪50、60、70年代创设了面向妇女的短期大学、面向第二产业的高等专科学校和面向第三产业的专修学校。我国《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》提出：“在层次结构上，重点发展高等专科层次教育，特别是面向广大农村、中小企业、乡镇企业、城镇第三产业的高等专科教育和专科层次的高等职业教育。”《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》指出：“要大力发展职业教育，特别是要加快发展面向农村的职业教育。把职业教育纳入经济社会发展和产业发展规划，促使职业教育规模、专业设置与经济社会发展需求相适应。到2020年，高等职业教育在校生要达到1480万人。”由此可见，我国专科层次高等教育的发展任务十分迫切，但目前我国专科层次高等教育的发展还存在着较大的问题。首先是人们对专科层次教育的认识不清。长期以来，在我国教育学界就存在着一种不把专科层次视为一个独立层次的观点。如有的学者认为高等教育层次结构，“包括本专科教育、研究生教育两个层次……大多数专科教育，是高等教育系统中与本科教育处于同一层次的两个并列的子系统”[18]。由于存在着以专科层次为焦点的高等教育办学的“二层次”与“三层次”之争，人们对专科教育独立性的认识不清导致其办学定位不明，从而出现了我国相当一部分高等专科学校盲目攀高、升格的现象。其次是专科层次教育办学特色不明。正如潘懋元先生指出：“以往高等教育基本上是单一的本科教育，两层次不分，因具体的质量要求不明确而被忽视，以致人们往往把高等专科教育视为本科教育的压缩型，无非是本科课程学浅一点，学少一点。这样培养出来的专科毕业生，‘理论水平不如本科，动手能力不如中专和职业高中’。”[19]由于办学特色不明，导致培养出来的学生适应或胜任工作能力较差，用人单位满意度较低。据人力资源和社会保障部就业促进司的调查显示，以5分制表示工作胜任程度，用人单位对大学毕业生的基本评价是：研究生、本科生和专科生的得分依次为3.8、3.64和3.47分；从不同类型用人单位的评价来看，机关单位对研究生、本科生和专科生的评分分别为4.12、4.05和3.72分；企业单位相对应的评分分别为3.75、3.58和3.45分[20]。另一项基于用人单位对“985”高校、“211”高校、老本科高校、新本科高校和专科（高职高专）院校毕业生的满意度调查显示，用人单位对专科（高职高专）院校毕业生各项素质和总体情况的满意度，位于各类高校的末端；即便是在专业技能上，表示非常满意和比较满意的企业也只有69.5％，而其余各类高校则在75～90％之间[21]。可见，专科高等教育的办学被社会认同的比例要低于其他层次的教育。

二是研究生层次较为薄弱。21世纪是知识经济时代，它以知识的创造和应用为社会发展的主要推动力，同时21世纪国家间的竞争日趋激烈，各国综合国力的竞争归根到底是科技人才的竞争，是创造能力的竞争。基于这些认识，在一些高等教育基本大众化的发达国家里，高等教育的重心逐渐由本科教育转向研究生教育。如早在20世纪70年代中期在校研究生与大学生的比例，英国为23.6％、美国为15.2％、法国为17.9％，其中美国1975年读硕士、博士学位的注册人数比1960年增加了三倍多[22]。这种趋势为我国研究生教育的发展指明了方向。我国制定的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》也明确提出，2015年高等教育发展目标是使在学研究生规模达到170万人左右，占高等教育在学人数的5.07％；2020年目标是使研究生在学人数接近200万人，达到高等教育在学人数的5.63％。这表明我国研究生教育在高等教育发展中所占比重还将逐步提高，其发展速度必须超过其他层次的高等教育。但目前我国的研究生教育还是一个相对薄弱的教育层次。从我国高等教育各层次高等教育数量来看，我国研究生层次的招生规模一直偏小。从1999年开始扩招以来，招生规模连年增长，到2015年招生规模已达到64.51万人，在学研究生规模达到191.14万人，但研究生层次在整个高等教育入学和在校人数中所占份额仍然很少（见表10-1）。

由表10-1可知，2015年我国的硕士研究生与博士研究生招生共计64.5万人，仅占高等教育全部招生人数的8.04％，在校生仅占高等教育全部在校生的6.79％。我国研究生教育在高等教育系统中所占的比例明显偏低。此外，由于近年来的连续扩招，在师资力量未得到强化的前提下，一些学校的某些专业研究生培养已出现学生入学“批量化”、导师授课“班级化”趋势，这给本就规模不大的研究生教育带来了质量薄弱的新问题。

表10-1　2015年全国高等教育研究生层次招生与在校生比例表　单位：万人

资料来源：根据教育部《2015年全国教育事业发展统计公报》

（二）流向结构的失重

衡量流向结构是否合理的标志主要有二：一是与产业结构的变化相适应；二是与产业结构的要求相适应。我国目前高等教育的流向结构不合理主要表现在：

一是急需科类重点不突出。从我国当前的产业结构变化趋势来看，同1978年的28∶48∶24的比例相比，2014年我国三类产业产值比例为9.2∶42.6∶48.2，而三类产业的就业比例也由1978年的70.5∶17.3∶12.2发展为2014年的29.5∶29.9∶40.6，第一产业的比重已大大降低，第三产业的比重上升很快[23]。这一趋势将会持续一段时期。据预测，到2050年我国第三产业产值比例与就业比例将分别达到65％与70％。产业结构的变化必然会对高校学科结构的调整产生影响；此外，我国加入WTO以及全球经济一体化与世界范围高新技术的迅猛发展，也决定了我国高等教育应“重点培养适应技术产业化的计算机、生物技术、新材料、电子通信技术、医药、自动化等专业技术人才。加快培养加入世界贸易组织急需的、具有国家竞争能力的法律、金融、贸易、工商管理、公共管理等方面的高层次管理人才。高等学校的专业设置与调整，要进一步适应人才市场的需求和国际的竞争与变化，职业教育必须进一步办出特色，增强适应性”[24]。然而，我国高等教育对“国际未来发展急需的高新技术类专业人才、高层次经营管理人才供给不足；面向地方经济建设的应用型人才培养薄弱；新兴、边缘、交叉学科的建设和发展重视不够；一些学校重专业外延发展，轻专业内涵建设的倾向严重；高等学校主动适应社会变革需要的自我发展、自我调整的专业管理机制有待形成”[25]。这一评价是客观的，它反映出我国高校在社会急需人才培养方面存在着一定问题。为此，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》进一步提出，高等教育要“优化结构办出特色；优化学科专业、类型、层次结构，促进多学科交叉和融合。重点扩大应用型、复合型、技能型人才培养规模”[26]。2016年，《教育部关于中央部门所属高校深化教育教学改革的指导意见》又提出要求，“制定高校学科专业建设发展规划，适应经济社会发展需要，结合办学特色、学科特色，加强内涵建设，合理布局学科专业。优化学科专业结构，积极设置‘互联网+’‘中国制造2025’等战略性新兴产业、经济社会发展和民生改善领域急需相关专业，调减与学校办学定位不相符的专业，推动教育资源向服务国家、区域主导产业和特色产业的专业集群汇聚”[27]。由此可以断言，面向今后国民经济和社会发展的需要，调整我国高等教育的科类结构已势在必行，刻不容缓。

二是专业设置不合理。高校的专业设置，既要考虑社会经济的需要，又要考虑学校的条件与实力。二者必须结合，才能实现专业设置的合理化。而在我国，相当一批高校在专业设置上不是考虑社会需要，而仅从学校利益出发，为了抢生源，争上热门专业，盲目地跟风，从国际贸易热、国际金融热到保险热、会计热，总之是看到市场需要什么就设置什么，致使一些专业重复设置。这样不仅造成了高校资源严重浪费，而且导致一些专业人才培养的相对过剩。这种人才过剩已在当前的人才就业市场中反映出来，据《2015年中国大学生就业报告》报道，2015年本科就业红牌专业包括：生物工程、美术学、生物科学、应用物理学、应用心理学、法学、音乐表演，其中法学、生物工程、美术学专业连续两年成为红牌专业。高职高专红牌专业有：法律事务、语文教育、初等教育、投资与理财、应用日语、国际金融，其中法律事务、语文教育专业上届也是红牌专业[28]。此外，有的学校在新办专业时，不认真考虑自己的硬件、软件和师资状况，甚至提出“有条件要上，没有条件抓住机遇也要上”。研究表明，我国部分高校在学科设置方面存在着较为严重的师资不足问题。2000年的研究显示，在90所开设法学专业的理工院校中，有60所院校的专业教师不足10人，有16所院校法学专业的教师无高级职称，有6所院校无专任教师[29]。2011年的研究显示，某高校在新办的15个专业中就有4个专业的教师无高级职称，另外4个专业的副高职称教师比例不足50％；有1个专业7名教师全部为中、初级职称，另外还有2个专业的46名教师中仅有7名教师具有硕士研究生学历，其余均为本科学历[30]。另据2015年的研究显示，某高校会计学院师生比达到1∶92，75名专业教师中有56名教师是本科学历[31]。

（三）流型结构的割裂(www.daowen.com)

合理的高等教育流型结构应与国民经济所有制、消费结构以及社会对高等教育的要求相适应。为了满足社会及国民的多样化要求，美、英、韩、日等许多国家都是通过开办部分时间制的开放大学、电视大学、夜大、业余大学、函授大学和自学考试等多种形式的继续教育与远程教育来拓展高等教育空间的。在我国，形成合理的流型结构还是促进高等教育大众化的主要途径。我国当前高等教育流型结构的问题主要表现在：

首先，全日制普通高校与成人高校定位不准。一般来说，全日制普通高校与成人高校存在着职能上的分工，它们有着各自的人才培养方向与模式。全日制普通高校侧重于应届高中毕业生的培养，以全日制学习，并获取学历为主；成人高校侧重于以岗位培训为主，以业余学习与非学历教育为主。二者的合理分工，有利于促进终身高等教育体系的形成。发达国家的成人高等教育机构正是围绕着丰富个人的知识涵养，提高个人的社会适应力而设立的，因此，两种类型的高等教育各应所需，各求发展，不相重叠。而在我国全日制普通高校与成人高校的发展过程中，存在着较为严重的职能共享、资源互争的现象。近些年来，我国全日制本、专科高等学校为获取招生效益，以封闭班、网络学院、二级学院等形式，用“成教指标”大量招收应届本、专科生，而这些学生实际上只是与普通全日制学生在交费与分数上有所不同。在生源不足的情况下，各成人教育机构也在竞相招收全日制专科学生，或以“专升本”的形式扩大接受学历教育学生的规模。由于不同类型高校定位不准、相互争夺生源，造成高等教育系统内普通高校与成人高校间的无序竞争。

其次，民办高等教育先天不足。世界各发达国家推进高等教育发展的重要途径之一，就是通过发动社会参与、举办多种形式的民办高等教育。如美国在1950—1994年间私立高校数总体保持在全部高校数的50％以上，1995年美国高等教育的学费和私人捐赠已占到高校经费来源的61.5％，私立高校在校生316.94万人，占全部学生数的22％。而日本在高等教育大众化进程中，私立高校学生数占大学生总数的比例从1950年的57.9％上升至1999年的78％，1990年日本来自官方的与非官方的高等教育经费比例为1∶2∶3[32]。我国是穷国办大教育，随着高等教育规模的扩张，经费短缺已成为高等教育可持续发展的主要障碍。因此，我国必须积极鼓励多种形式发展民办高等教育。在1999年召开的第三次全国教育工作会议上，我国已明确提出了“民办教育与公办教育并重”的指导思想，但由于过去法制不健全、政策不到位，民办高校的生存多处在夹缝之中。目前，民办高校虽然有所发展，但与发达国家相比仍存在很大差距。据统计，2003年我国民办普通高校173所，占全国高校比例只有8.2％，在校生81万人，占全国比例只有4.26％；到2015年我国民办普通高校增至734所（含独立学院275所），占全国高校比例只有25.74％，在校生增至610.9万人，占全国比例也只有16.75％[33]。我国《民办教育促进法》的通过，对民办高等教育的发展无疑会起到重要的推动作用，但民办高等教育的先天不足仍然是客观存在的事实。这种先天不足表现在两个方面：一是与国内公办高等教育相比，民办高等教育起步较晚，规模偏小，层次较低，师资不足，在质量保障与颁发学历文凭等方面没有优势；二是与国外民办高等教育相比，发展时间短、底子薄、基础差，更主要的是相当一批办学者抱有办学营利的目的。在美国等发达国家，民办高校多是依靠公民个人或教会等组织捐资创办，政府还提供一定的经费资助，因而不以营利为办学目的，所以生源较足，发展较快。从我国新颁布的《民办教育促进法》来看，规定“投资者可以取得合理回报”，相比之下，我国民办高等教育在吸引生源上就失去了优势。更令人忧虑的是，新法对什么是“合理回报”，如何判定“合理”、“回报”等并未做出解释，这就给民办高校的无序管理留下了空间。总之，如何形成民办高等教育与公办高等教育共同发展的新格局，还有很多值得探讨的问题。

再次，成人高校发展令人担忧。成人高校作为我国高等教育的重要组成部分，是终身化的教育体系中不可或缺的重要环节。长期以来，我国成人高校普遍存在“重创收、轻管理，重数量、轻质量”的倾向，相当一部分成人高等学校没有形成稳定的教师队伍，办学严重依赖普通高等教育系统。在大规模扩大招生的形势下，目前我国成人高校的师资问题尤为突出。据统计，2015年我国成人高等教育学校数为292所，比上年减少3所；专任教师3.02万人，比上年减少0.13万人；在校生635.94万人，比上年减少17.19万人。成人高等学校在学生规模上平均为2.18万人/校，生师比达210.58：1[34]。成人高校在校生规模扩大，而师资力量却在萎缩，加之在管理人员的数量与管理的质量上存在着众多的问题，导致其发展前景堪忧。

（四）流域结构的失衡

合理的高等教育流域结构，不仅要面对已经形成的历史格局，更要充分考虑与我国各地社会宏观经济发展的要求相适应。优化流域结构的目的在于通过对现有高校分布进行必要的调整，形成能带动地域政治、经济、文化发展和缩小地区差别的高等教育布局。从这一点出发，我国目前高等教育流域结构问题主要表现在：

一是中心城市与非中心城市高校分布不平衡。我国是一个农村人口十分庞大的国家。在城市结构中，非中心城市的比例也较大。而非中心城市的高等教育在很大程度上是直接或间接为广大农村服务的。同时，近年来，珠江三角洲等地的地方经济迅速发展，也对区域高等教育发展提出了迫切要求。但是，在我国，高等教育资源主要集中于中心城市。有资料显示，31个省会城市和直辖市的高校占全国高校总数的55.3％；而312个非省会地级市的高校数只占全国高校总数的38.8％；108个县级市的高校数只占全国高校总数的5.9％[35]。高等教育区域布局的不合理，直接导致每年大量的生源涌入高等教育发达的中心城市，造成本地人才过分外流。据调查，大学毕业生在大中城市就业者占总数的92.2％，去乡镇和农村者仅占7.8％。人才的严重短缺已成为制约我国地方，尤其是农村发展的重要因素[36]。

二是东部与西部高等教育资源配置不平衡。我国已确立“西部大开发”战略，这对西部地区的科技发展与人才培养提出了新的要求。前中共中央政治局常委、国务院副总理李岚清曾经指出，西部地区要把握机遇，加快教育发展和科技进步，努力实现跨越式发展。加大实施“科教兴国”战略的力度，首先在科技、教育、基础设施和生态环境建设等方面争取较大发展[37]。但从整体上看，我国西部的高等教育资源还比较匮乏，与东部地区比较还存在着巨大的差距。2015年全国共有普通高校2553所，其中东部1243所，中部671所，西部639所。“985工程”和“211工程”的151所院校中，就有97所在东部，32所在中部，西部仅有22所。48.69％的普通高校和48.28％的本专科生分布在东部经济发达地区，而占国土面积2/3的广大西部地区只有25.03％的普通高校，在西部地区就读的本专科生只占全国大学生总数的24.82％。并且本已是少数的西部地区高校中有一部分还分布在四川、重庆和陕西三省市的中心城市[38]。这一布局严重地制约了西部地区的经济发展与社会进步。由此看来，在西部大开发的战略部署中，若高等教育得不到实质性的进步，必然影响到我国社会的协调发展与经济战略的全面实施。

三是发达地区与欠发达地区高等教育扩张不平衡。教育与经济的发展存在着密切的联系，在高等教育普遍发展的扩张时期，应兼顾效率与公平，致力于高等教育地域差异的缩小，避免“两极分化”出现。但从近几年高等教育规模扩张的过程来看，根据我国教育与经济划分区域的研究（见表10-2），我国高等教育欠发达地区除甘肃、贵州、青海以外，在校生增长率均低于全国平均增长率，而高等教育发达地区除北京、上海、四川以外，在校生增长率均高于全国平均增长率，高等教育发达地区与欠发达地区在校生增长率相差29.06％，高等教育中等发达地区与欠发达地区的在校生增长率相差74.21％。这显示出我国高等教育地域差距有进一步加剧的趋势。

表10-2　2013年与2015年普通高校本、专科在校生规模比较　（单位：万人）

续表

资料来源：根据中华人民共和国教育部发展规划司2013年与2015年教育统计数据计算
注：海南的增长比率较高，但增长的绝对值不高，故不作比较。