丞相王绾又建议说：“今天下初定，燕、齐、楚太远，若不分置诸侯王，难以管理。请立诸子为王，管辖边地。”

秦始皇让大臣讨论，都表示赞同。唯独廷尉李斯说：“周文王、周武王分封子弟同姓为诸侯，他们的后人却与周王越来越疏远，代代攻伐，相互诛灭，形同仇人，连周天子也不能禁止。现在全靠陛下英明神武，海内才实现统一。王子和功臣有税收做赏赐，而无独立地盘做根基，这才是天下的安宁之术。若分封诸侯，各自独立，就很难控制了。”

秦始皇说：“天下战斗不休，就是因为诸侯。靠了祖先神灵保佑，我们才平定天下。若再立诸侯，埋下隐患，要想天下宁息，岂不困难！廷尉说得对。”群臣暂无异议。

于是天下分为36郡，郡守乃地方最高长官。周朝的制度是，天子辖区千里，分为百县，县有四郡，县比郡地位高，所以《左传》说：“上大夫受县，下大夫受郡。”到了秦始皇这里，正式确定国、郡、县三级行政制度，沿袭至今。

八年之后，群臣百官又为是否分封诸侯展开讨论。

那是秦始皇三十四年，在咸阳宫中，70名博士官前来给秦始皇祝寿。博士官首领、仆射周青臣拍马屁说：“以前秦地不过千里，靠陛下神明英武，平定海内，日月所照，莫不宾服。取消诸侯王，设立郡县制，天下太平，人人安乐，也没有战争隐患，这样的政治功绩，完全可以传之万世。自上古以来，三皇五帝，都不及陛下啊。”听到这话，秦始皇乐了。

博士是战国就有的官职，掌通古今。秦汉之际，博士的级别跟后来的从七品相当，各级官职都有仆射为其首长。周青臣是博士仆射，有学问，通晓古今，也是一个马屁精，缺少名臣气量。叔孙通也是博士，可能当时还归他管，却比他高明得多，所以才有机会活到汉朝，为刘邦制定汉家天子的威严。

博士官淳于越站出来驳斥说：“我听说商王、周王的天下都延续了千年，因为他们分封子弟功臣，作为王朝的枝辅。现在陛下有海内，但子弟都是普通人，朝廷郡县有大臣，而无骨肉血亲，一旦有事，谁来相救？不师法古人而能长久，这种事还不曾听过。周青臣当面奉承陛下，加重陛下的过错，非忠臣所为。”(www.daowen.com)

秦始皇让百官讨论。

丞相李斯说：“五帝不相复，三代不相袭，政策各有不同，因为时代变了。今陛下开创大业，建立万世功勋，这不是迂腐儒者所能懂的。淳于越说的是三代旧事，哪里值得相仿！”

李斯这一通话，由反对分封而起，本来不过是一个政见分歧，结果竟引出中国历史上最著名的文化大灾难——“焚书”，后一年又发生“坑儒”事件。

秦始皇采纳了李斯的建议，曰：“可。”书被焚了，从此群臣再不敢提分封这事。

李斯坚持郡县制，正好迎合了秦始皇的独裁口味。分封与独裁不相并立，又为动乱之本源，所以秦始皇不喜欢。春秋、战国几百年混战，根源就在分封，现实的经验迫使秦始皇寻找新的国家模式。周青臣表面赞扬秦始皇推行郡县制，未必真的看懂了秦始皇的谋略意图。李斯深刻洞察了时代变化，也懂得秦始皇的想法，因此能大胆探索新的国家制度。正是因为他与秦始皇的国家谋略高度同步，所以才能从一个小小郎官，平步青云至丞相宝座。他靠的不是巴结，而是以真本事为基石的衷心迎合。秦始皇需要这样的人才。从商鞅、司马错、韩非到李斯，法家人物似乎最具务实态度和变革精神。

分封导致分裂，所以秦始皇说，“天下共苦战斗不休，以有侯王”。秦国建朝15年而亡，最突出的政治遗产，就是为古代中国奠定了以郡县制为主，而允许郡县制与分封制并存的国家模式。