徐世昌在其当选前夕，权度大势，抉择于冯国璋“和平统一”与段祺瑞“武力统一”二者之间，暗中同意于前者。及将就任之际，利用梁士诒南下之便，示款曲于军政府岑春煊，谓对南方决不主用武力。民国七年（1918）十月就职后，遂毅然致力于和平之进行，与段祺瑞构成和平与武力基本政策之分歧。当时，欧战濒于结束，美、英欲与日本争霸东方，故美总统威尔逊及英公使朱尔典，先后向徐提出和平统一南北之劝告，继由英、美、法、意胁日本共同向南北双方作一致之进言，此正合徐意。由于群情厌战，徐即因势利导，先嘱梁士诒组织和平促进会，继而暗示南北知名之士熊希龄、蔡元培等数十人发起和平期成会。一时全国和平空气甚为浓厚，徐遂为中外属望之一人。徐欣然自得，曾顾其左右曰：“和平统一之时机已至，不可失也，中国安危其在此一举乎！”

徐世昌所唱和平统一政策，实蹈袭冯国璋、李纯所走之桂系路线，即欲联合北方有属谊之直奉将领与南方有旧交之桂滇首脑，共同形成形式上之全国统一，所排斥者南为孙中山革命党，北为段祺瑞安福系而已。十月二十五日，徐以总统名义颁发和平令。

徐为避免专断之嫌，乃于同年十一月十五日在京召集督军会商和议，张作霖、卢永祥、倪嗣冲、王占元、陈光远、阎锡山、曹锟等，以及各省区代表先后莅会，段祺瑞亦被邀参加。段慑于大势所趋，但言：会议南北不可对等，议事不可涉及国会。诸督军本皆不肯牺牲个人军队力量于南北战争泥淖中，惟碍于段之情面，多作磨棱两可之词。最后，终于在英、美、法、意、日五国一再劝告之下，一致表示“服从总统”，“赞成和平”。十六日，徐颁布前方军队罢战退兵命令；同时，南方亦在五国劝告下，公然承认徐为事实总统，并下令前方各军守防待命。

当筹备和会之初，徐世昌召集钱能训、吴笈孙诸人密商，徐扬言曰：“此次和会，其主要关键首先在解决事实问题（系指权力、地盘之分配），此为根本，事实问题得到解决，其余问题可迎刃而解。南之桂滇，北之直奉，所以赞同和平统一者，实各欲其实力能得到较好安排，独段合肥别有野心耳，至不得已时，有地以容其众，或亦足矣。及南北安排大体达成协议，即可宣告统一，至于法律、制度、财政诸问题，易滋嚣讼，一时皆宜暂避不谈，俟统一告成后再从容询谋可耳。”钱唯唯答曰：“当如面命而行，惟北京有段在，恐阻挠和议进行，奈何？”徐慨然曰“芝泉（段）专恃武力，而其武力实不足恃，湘东、闽南败北，是其明证。其横生枝节虽恐不免，宜善应付以待之。”钱又曰：“南有孙（中山）在，亦必反对和议，奈何？”徐曰：“孙大炮徒托空谈，其所掌武力甚薄，孙之北伐犹如段之南征，同为高调耳。桂、滇、粤诸将领，心多不直之，今且不容于军政府而去粤矣，诚宜防之，而不必惧之也。”吴笈孙在旁曰：“段主张不可对等，不涉及国会，如之何？”徐答：“中央政府与军政府事实并存，不取对等，势必不可。国会问题孰为合法？亦殊难言，可暂且不论；若谓总统由国会选出，二者皮毛相依，亦不尽然，试问国会若被解散，总统即将以无所附而去职耶？”上述谈话系吴笈孙退而言之，故余得知。越数日，都门小报载一上联征对，其联曰：“北有东海（徐别称），南有西林（岑春煊字），看这两个东西，怎样调和南北。”此联寓意和议前途暗礁甚多，可谓旁观者清。

和议由内阁负责办理，对南北各方面函电悉以总理名义往来，徐则在暗中操持。军政府主张南北对等议和，双方各派同数代表，恰与段祺瑞之主张相违，徐、钱煞费周折，最后只得依南方之议。经协商，南北各派代表十人，但于总代表人选问题又生分歧：徐原属意于岑春煊为南方总代表，李纯或梁士诒为北方总代表，段则属意于王揖唐为北方总代表。因岑已就任总裁主席，李、梁为段所反对，王亦为南方反对，故俱不克实现。结果：军政府遴唐绍仪为南方总代表，北京政府以朱启钤为北方总代表。唐在徐任东三省总督时，曾任奉天巡抚，入民国后，又为袁世凯之第一任内阁总理；朱在东三省承徐调充蒙务局督办，入民国后并荐充内务、交通总长。徐与二人皆夙有寅属之谊，故对此人选尚无异议。

开会前，南方代表首先提出停战不彻底，主要指援陕、援闽问题；同时军政府亦以篠电质问徐、钱。缘段祺瑞之南征有援湘、援闽及援陕之举：在湘方，直军吴佩孚已与桂军谭浩明等成立停战协议；在闽方，李厚基与国民党陈炯明，亦已达成停战协定；惟独在陕西，段所调之许兰洲、刘镇华等部犹援助陕西都督陈树藩与国民党于右任所联合的民军作战。段坚持援陕援闽系属剿匪，徐则命钱复电指出陕西卢占魁、樊老二、高峻、郭坚及福建卢祥、吴四、兰本，皆系土匪，为害地方，应在剿办之列，不能与内战相提并论。最后，经李纯转圜划定停战区，双方各在区内剿匪，始告一结束。

民国八年（1919）二月二十日，和会在沪开幕。会议伊始，唐绍仪首先提出停止参战借款、取消参战军及宣布中日密约等三问题。凡此皆针对安福系而发，且暗合徐世昌及英美之心理。关于参战军问题，徐以英、美谓欧战终止毋庸以军参战为由，商得段之同意，将参战各师拨归陆军部直辖，时陆长由靳云鹏兼任，段自无不可。关于参战借款问题，由英、美、法出面迫使日本声明除已交付三百万元外，其余不再拨付。关于中日密约问题，徐令将中日军事协定书、中日陆军海军共同防敌两项协定、解释欧战终止日期补充文件共四份寄送交和会。在此三问题外，徐于和会前曾拟以盐余为抵押，发行民国八年短期公债四千万元，亦招致南方代表之抗议，遂暂缓进行。徐自忖上述诸问题已妥为处理，当可博得南方代表之曲加原谅，讵料唐绍仪悍然不顾，犹力以参战军俨在、军事协定不全、陕战未决及公债未止等为由，责北方无谋和诚意，勒限北方作复，并且提出罢黜陕、湘两督（陈树藩、张敬尧）之议。朱启钤自开会以来，心存畏难苟安，但图迁就勿敢折冲，于是率代表向徐总统辞职。至此，开了十一天之和会于三月二日遂告中辍。(www.daowen.com)

徐阅朱之辞电，召吴笈孙，曰：“少川（唐）何悍，桂莘（朱）何葸！可复电慰留之。”和谈中辍消息一出，四方纷纷责难：外而英、法、美向徐暨外交部致其劝告；内则直系将领尤其吴佩孚电徐暨全国示其殷望，桂系将领亦同，即社会各团体亦皆奔走号呼，共促和会重开。徐在此中外力量支持之下，贾其余勇以屏除障碍：派议员张瑞玑克日赴陕监视划界停战，并重申陕西停战令；披露中日协定全文；八年公债中止；改参战军为国防军等。于是，南北和议于四月九日重开。北方代表在会上提出徐世昌所拟之裁汰兵额、地方自治、发展地方经济、军民分治及善后借款等方案，原期就此原则性方案引出实际上之安排，但唐绍仪除坚持前所提出之裁撤参战机构与部队、停止参战借款、处理陕湘善后而外，又增加国会自由行使职权、善后借款南北分用及军政府所颁法令应仍属有效等问题。

在南方代表所提各项问题中，国会问题成为争论焦点。南方代表标榜“护法”，坚持恢复被非法解散的旧国会；新国会即安福国会，为段祺瑞之政治工具，北方代表对此亦坚持不让。后双方试拟一折中方案，即从完成宪法入手，由旧国会议员在南京开宪法会议三读会，完成制宪手续，追认徐世昌为总统，而后公布宪法，解散新旧两国会，最后根据宪法规定，选举并召集正式国会。此折中方案既符合南方“维持法治”要求，又保全徐世昌之总统地位，估计可为南北双方所接受。消息传出后，北方掀起轩然大波，自段以次之安福议员，及段系人员对徐世昌及钱能训大兴问罪之师，由议会向政府提出质问，徐、钱极力表白此不过和会之一种拟议，政府毫无放弃安福国会之意，以图缓和。因此对和会代表之拟议，未敢明确答复，和会遂又无形停顿。

及巴黎和约失败，“五四”学潮兴起，南北代表借口一致对外，又恢复和谈，并联名电致巴黎中国专使请其拒绝签约。虽如此亦无补统一之时艰。最后唐绍仪又进一步提出八项具体要求，即：（1）拒绝签署巴黎和约；（2）废止中日间一切密约；（3）取消参战军或国防军；（4）撤换声名狼藉之督军；（5）宣布民国六年解散国会命令无效；（6）和会选组政务会议督促和议执行；（7）和会从速整理决定提出各案；（8）北方同意上述七项，即由和会承认徐世昌为临时大总统。徐认为此条件主要对段而发，且其中多为应办或可办之事，即旧国会问题，如能导入制宪之途，亦无不可。但朱启钤未能遥体徐内心之意，又恐安福代表攻击，乃要求南方代表先撤除第五项，其余各项从长计议，为唐所拒绝，导致南北代表分别宣布总辞职，于五月十三日和谈再度破裂。

翌年（1920）春，桂系与国民党分裂，总裁伍廷芳携印与款离粤出走，议会国民党人如林森、吴景濂等随之一同由港赴沪，与孙中山、唐绍仪共谋对策。政学系岑春煊更换国民党孙、唐、伍三总裁，推温宗尧、刘显世、熊克武继之，又以温充任和会南方总代表。徐世昌为走桂系路线者，今桂系独占军政府，喜出望外，以为大可直接与桂系促成南北统一。讵料此时安福系令王揖唐与孙中山谈判，重开和谈，企图屏弃徐、桂而以段、孙联合谋求统一。徐对此岂能甘心，于是在安福国会迫徐同意与孙中山谋合时，徐避不与晤，同时指示国务院电告王揖唐，提出唐绍仪已辞准总代表，孙中山已卸去总裁之职，其私人是否有谈判资格及作出之协定能否保证施行等难题诘难之。其后，对安福国会以政府对温宗尧尚未承认，对军政府之分裂暂宜观变等理由予以搪塞之。王揖唐接电后莫由置答，安福国会亦无法发作，从而段、孙合作流产。

民国九年（1920）七月，直皖战起，皖败段退。八月，徐下令解散安福系，并通缉其重要分子，和平统一之北方障碍遂除。惟南方桂系失势，去粤返桂，岑春煊通电退职，并劝告西南各省取消自主，与中央共图善后，旋即宣布撤消军政府。徐乘此时机，颁布南北统一及筹办善后明令，但为孙（中山）、唐（绍仪）、伍（廷芳）通电驳斥。其后，孙中山遄返广州重组军政府，并于翌年（1921）四月由非常委员会推举就任大总统。此后，广州遂成为国民党军北伐之根据地。南北双方和议，至此截然告终。

从和会中不难看出徐世昌之目的乃在于以文辖武，废督裁兵，其对南北各系首脑，承认其实力，确定其地盘，畀之以较高官职，即所谓实力安排问题；继则实行裁兵，集中兵权于陆军部，各省省长悉由中央改派文人主持，各派系首脑人物，则推崇之为元老辅政，此即其所谓善后处理问题。凡此，不过沿袭清廷之旧。殊不知各系军阀一味扩兵争权，跋扈干政，岂容手无寸铁之一文人如意摆布耶！