合法性是政治学意义上的一个重要概念，它是政治上有效统治的必要基础，是权力主体与权力客体共同作用的结果和二者之间的一种公认理念，或者说，是根据社会主导价值体系的判断，由社会利益主体给予积极的社会支持与认可的政治统治的合理性和正当性^[9]。任何合法政府都追求政治权力统治的有效性和制度规则的合法性，但这些只是政府谋求政治合法性的形式基础，而政府与社会利益主体之间实现价值互认才是政治合法性的实质基础。政府只有将这些价值共识通过实践活动体现于自身追求的目标当中，实现政治合法性的形式基础与实质基础之间的统一和融合，方能夯实其政治合法性基础^[10]。

公共政策是政府政治体系输出的重要产品之一，政府公共政策的存在与有效实施是以合法性为前提的，这种合法性是社会利益主体对政府制定的公共政策的价值、内涵及其产生过程与政策效应的支持，且能够积极参与并推动政策的制定和执行，从而保证政策价值取向与政策利益实现的统一。同时，公共政策的合法性还体现在公共政策本身的有效性，即公共政策能够满足社会利益主体需要的程度。一般来说，公共政策的有效性与合法性并不存在一一对应的必然联系，公共政策有效性并不必然说明其合法性，但其合法性则需要有效性来支持，如果一项公共政策能够保持长期的有效性，不断满足社会利益主体的需要，从而获得社会利益主体的持续理解、认同和支持，这项公共政策即赢得合法性。

新建本科院校转型分流是一项涉及各级政府、社会公众、行业企业、新建本科院校及其专业教师、学生等众多利益主体的公共政策，这一政策是否具备合法性以及政策是否能够得到有效的贯彻、落实，主要取决于政策制定的主体——政府与其他利益主体之间能够实现价值互认，也就是说，政府只有在新建本科院校转型分流政策中实现自身的价值取向与其他利益主体的价值取向的有效整合，方能保证转型分流政策的贯彻、落实，从而保证转型分流政策赢得合法性，实现自身政策价值取向与政策利益实现的统一。这是因为，政府与其他利益主体在转型分流中均有自身的利益诉求，而利益是价值的基础，利益诉求既是利益主体价值取向的重要内容，也是利益主体认识、选择和评价价值的重要标准和动力，而政府组织担负着利益分配和利益整合的公共责任，政府只有合理、有效地协调、整合各利益主体的利益诉求，方能彰显转型分流政策的合法性。然而，目前政府的转型分流政策在顶层设计和统筹协调方面做得还很不够，导致各利益主体之间未能实现价值互认，从而导致了不同内容、不同形式、不同程度的价值取向冲突：

1．政府利益不均与政绩观作祟，导致政策落实出现“变形”

政府是公共政策的制定者和推动者，担负着利益整合的公共责任，其自身也在利益整合过程中自觉不自觉地成为重要的利益主体，从而使其在履行公共责任的同时，也形成了自身的独特的政府利益。政府组织结构的多层次性、价值取向的多维性等特点决定政府利益是一个多元的组合体，中央与地方政府（包括省级地方政府和地市级政府）的利益是其中政府利益的重要组成部分。与以国家利益最大化为己任的中央政府相比，市场经济条件下的地方政府虽然没有合法的市场主体地位，但作为中央政府和地方利益的“双重代理人”，地方政府既肩负着维护国家利益和中央政府权威的责任，也在履行地方行政管理职责的过程中扮演着争取中央政府政策支持，实现本地区政治、经济利益最大化的角色。

社会主义市场经济条件下，地方政府的独立利益主体地位不断得到强化和巩固，由于各级政府之间的利益，尤其是地方政府与中央政府之间的利益并不完全一致，这就导致中央政府和地方政府之间的价值取向冲突和利益博弈难以避免。根据一项调查研究的结果，在市场经济条件下，我国政府事实上已经分化为不同的利益主体：一是各级政府利益争夺的部门化。无论中央政府还是地方政府，各个部门都有自己的利益，有时候个别部门甚至将自己的利益凌驾于国家利益之上；二是各级政府之间利益争夺的层级化。中央政府、省级政府以及地市级政府等每一级政府都有自己的利益；三是地方政府之间利益争夺的地域化^[11]。当前地方政府官员的选拔与晋升直接与地方政治、经济、社会发展状况挂钩，这就必然导致不同地方之间为了凸显政绩而展开利益竞争。

三部委出台的《意见》基本明确了中央政府和地方政府在转型分流中的权责分工，其中中央政府主要负责政策的顶层设计和宏观调控，而省级政府则是统筹协调、贯彻落实转型分流政策的主体，这就意味着省级政府在拥有制定本地区转型分流方案、确定本地区试点高校名单等权力的同时，必须履行贯彻落实国家转型分流政策核心精神，加大对参与转型分流高校的政策支持和经费支持，推进配套制度改革，促进产教融合、校企合作等的责任。然而，正如趋利避害是人的本能一样，任何社会个体都是以自身利益最大化作为其行为选择的根本驱动力，这里的自身利益既包括经济利益，也包括政治利益；既包括狭义的个人利益，也包括个人所归属的组织利益；既包括对利益的追逐，也包括对不利因素的规避^[12]。在贯彻、落实国家的转型分流政策过程中，一方面为了维护国家利益，保证国家转型分流政策基本精神的落实，另一方面为了实现本省政治、经济利益最大化，凸显本地区的政策业绩，各省级政府必然不遗余力地推行转型分流政策，并突破中央确定的“试点引领、示范推动”指导思想，将转型分流的对象“一刀切”地泛化为所有新建本科院校，并采取行政强制的方式推动新建本科院校转型分流。

不可否认，这是一种效率极高的贯彻、落实公共政策的方式，它既保证了国家政策基本精神的落实，也因为转型对象众多而扩大了争取中央政府政策支持的概率，从而为本地区争取了更多的利益，还在一定程度上因为中央的政策支持而减轻了本地区的财政压力，同时也可能因为转型分流政策贯彻、落实到位而凸显了政府的业绩，这种“一石四鸟”的高效率做法最大化实现了本地区的政治、经济利益。也就是说，在贯彻、落实转型分流政策过程中，本地区的政治、经济利益成为各省级地方政府关心的焦点，因而，各省级政府不但在纵向上与中央政府进行利益博弈，通过“一刀切”的行政强制方式推行转型分流政策以争取更多的中央政府政策支持的过程中存在竞争；而且，在横向上，不同地区的省级政府之间为了凸显自身的政绩和经济利益，也存在着激烈的竞争。然而，这种追求利益最大化和急于凸显政绩的价值取向带来的是国家转型分流政策核心精神“变形”和一定程度上影响中央政府权威的后果，同时，畸形政绩观主导下的不同地区之间的盲目攀比和不合理竞争，不仅使得新建本科院校的办学自主权进一步丧失，而且因为相互争夺中央政府的有效资源而产生内耗，不仅影响转型分流政策最终目标的实现，而且可影响整个国家经济社会的持续、稳定、健康发展。

同理，在实行“省市共建，以市为主”管理体制模式的地区，地市级政府为了享受更多的政策红利、凸显本地区的政绩，并尽可能地减轻本地区的财政压力，也通过施加一定的行政压力，对属地的新建本科院校转型分流决策推波助澜，以推动新建本科院校积极参与转型分流试点，争取省级政府更多的政策优惠，尤其是办学经费支持，实现本地区政治、经济利益的最大化。地市级政府的这种做法进一步导致新建本科院校自主性丧失和地方政府之间的恶性竞争。

上述中央政府、省级政府与地市级政府在贯彻、落实新建本科院校转型分流政策过程中的利益博弈现象其实并非中国独有，英国学者哈丁（Garrett Hardin）曾经提出“公地悲剧”理论来解释这一现象，“公地悲剧”理论认为：任何时候只要许多人共用一种稀缺资源，便会发生环境的退化。在贯彻、落实新建本科院校转型分流政策过程中，各个地方政府都知道“一刀切”的做法不好，但每个地方政府都不愿意落后，因为一旦转型分流政策贯彻、落实不到位，这个地方政府就可能在政绩竞争中落后，此时只能在维护国家转型分流基本政策精神的前提下，最大化地追求本地区的政治、经济利益，而把宏观调控的任务交给中央政府。因此，在国家转型分流政策顶层设计不够和统筹协调不足的背景下，各级政府之间的利益关系自然会分配不均，利益博弈也就很难避免，政府间的关系也就很容易陷入“公地悲剧”之中^[13]，从而影响国家转型分流政策的合法性和有效性。因此，通过制度创新，全面理顺并有效整合各级政府之间的价值取向和利益关系，实现各级政府政策价值取向与政策利益实现的统一，是转型分流政策彰显合法性的重要前提和基础。

2．政府政策欠周全与行政强制推进，导致高校“态度暧昧”

从三部委出台的《意见》文本可以看出，政府引导新建本科院校向应用型转型分流的政策设计思路比较强调政策的诱导性，即为引导部分新建本科院校积极申报转型分流试点，政策设计中设置了一系列特殊政策和优惠条件。这些特殊政策和优惠条件无疑对大部分处于办学困境中的新建本科院校极具诱惑力，如果能够得到完全落实，参与转型分流试点无疑会享受到实实在在、方方面面的政策红利，这也是部分新建本科院校投机性的申报试点的主要出发点。然而，国家的转型分流政策本身以及各级政府贯彻、落实转型分流政策至少存在以下三点缺陷：

（1）教育资源配置不公平的局面仍未得到根本解决。

正如前述，国家对高等教育政府拨款政策采取的“生均经费＋专项补助”方式是一种不公平的教育资源配置方式，它变相地鼓励新建本科院校扩大招生规模、提升办学层次，也可能导致新建本科院校的同质化，因此，这种不公平的教育资源配置方式必须改变。然而，三部委出台的《意见》文本中，我们未能找到改革政府分配教育资源方式的条款，只是模糊地提出“各地可结合实际情况，完善相关财政政策，对改革试点统筹给予倾斜支持”，从各省的转型分流方案以及贯彻、落实情况来看，这种统筹倾斜政策，尤其是教育资源配置的倾斜政策较少，与部分新建本科院校为争取政策红利而积极申报试点时的心理预期有较大的差距，也并未根本改变总体上的不公平局面，教育资源配置仍然有利于综合性大学，而不利于新建本科院校，在各地教育财政拨款总额逐年扩大的背景下，这种不公平局面甚至有扩大的趋势。

（2）转型分流政策及配套改革措施未得到完全落实。(www.daowen.com)

三部委出台的《意见》中明确提出了给予转型分流试点院校的优惠政策以及配套的改革措施，如“扩大试点高校的考试招生、教师聘任聘用、教师职务（职称）评审、财务管理等方面的自主权”，“支持试点高校依法加快设置适应新产业、新业态、新技术发展的新专业”，“将试点高校双师双能型高水平师资培养纳入中央和地方相关人才支持项目。在国家公派青年骨干教师出国研修项目中适当增加试点高校选派计划”，“支持试点高校开展与国外同类高校合作办学，与教育援外、对外投资等领域的国家重大战略项目相结合走出去办学”，“对改革试点统筹给予倾斜支持，加大对产业发展急需、技术性强、办学成本高和艰苦行业相关专业的支持力度”，“有计划地推广一批试点方案科学、行业企业支持力度较大、实施效果显著的试点典型高校，并加大政策和经费支持力度”，等。然而，从目前各地贯彻、落实政策的情况来看，这些优惠政策及其配套改革措施基本未能完全落实，有些省份甚至无一落实（如上文我们提到的H省试点方案中列出的8项支持政策，至今没有一项有任何实质性的落实迹象）。因为政策未得到落实，导致一些本来对转型分流抱着观望态度暂时未参与试点的院校，或为争取眼前利益而投机性参与试点的院校对转型分流政策产生怀疑，进而打消参与试点的念头，或者消极应对转型分流试点任务。

（3）工作推进中的行政强制性削弱了政策的合理性。

为了履行政府职能，维护国家根本利益，地方政府必须准确、完整地贯彻、执行国家的转型分流政策，然而，部分政府工作人员一方面为了追求本地区政治、经济利益最大化，急于凸显本部门的工作业绩。另一方面，由于缺乏对国家转型分流政策核心精神的学习、领会，或者由于自身的协调、执行等业务能力不强，或者本部门的执行资源不足，或者外部的监督机制不完善，等，在统筹协调、贯彻落实国家的转型分流政策过程中，采取刚性的“一刀切”的方式确定转型分流对象和推进转型分流任务，从而违背了国家倡导的“自主自愿”原则。这不仅进一步侵蚀了新建本科院校的自主选择权，而且还可能使新建本科院校产生对国家转型分流政策的抵触情绪，影响政策的权威性和合理性。

正因为国家的转型分流政策本身的缺陷，以及各级政府贯彻、落实转型分流政策的不理想现状，导致部分新建本科院校对转型分流政策产生怀疑，甚至影响院校对转型分流的决策，削弱国家转型分流政策的合法性基础。

3．政府政策制定缺乏公民参与，导致社会公众“冷眼视之”

美国学者戴维·伊斯顿认为，公共政策是对社会价值作有权威的分配^[14]。也就是说，公共政策包含政策制定主客体的价值取向选择。按照传统的观念，公共政策的制定只是政府部门和极少数专业精英决定的事情，民意在公共决策中的分量极其有限。随着现代社会事务的日益复杂化和多样性，单单依靠政府力量和少数专业精英制定出良好的公共政策并确保完好地贯彻实施，已经被无数事实证明越来越难以适应当前形势发展的需要，而必须走“群众路线”，最大限度地在公共政策中体现社会公众的利益诉求，并发扬民主精神，吸收社会公众参与政策的制定和执行，这样不仅能够保证社会公众对政策本身的理解和认同，还能最大限度地发挥社会公众的积极性、主动性和创造性，确保他们积极参与政策的贯彻执行。公共政策在对社会价值作权威分配时，必须考虑社会公众对政策的合法性作价值判断时持有的两个主要评判因素：其一是公共政策的核心精神以及政策的制定和执行过程是否符合人们的心理预期，也就是说，公共政策的内容本身是否合乎社会规范和逻辑常理，政策的制定过程是“自上而下”还是“自下而上”进行的，政策的执行方式能否让人接受，等等。其二是公共政策在体现政策制定主体——政府的利益的同时，是否有损社会公众或某一社会群体的利益。

根据上述理论分析，对社会公众而言，作为政府制定的一项公共政策，新建本科院校转型分流在政策制定和执行过程中至少存在以下三点不足：

（1）社会公众参与的缺失。新建本科院校转型分流政策的制定、执行与评估等诸多环节的参与者应反映各相关利益主体的诉求，包括以学生家长等为代表的社会公众的利益诉求。然而，从新建本科院校转型分流政策的执行、执行过程来看，政府未能重视社会公众的利益诉求，这一点也可以从三部委出台的《意见》中看出来。在《意见》中，政府较为重视营造良好的改革氛围和舆论环境，但这种重视主要针对的是高校内部的领导干部和师生员工以及校外的专家学者和用人单位，而对其他社会公众则只字未提，政府对社会公众在政策制定和执行中的参与性主体地位的忽视由此可见一斑。政府对社会公众参与性地位的忽视，直接导致新闻媒介、理论界缺少对社会公众在传统文化观念制约下的对应用型教育的偏颇理解的及时反应和研究，从而造成了在社会公众眼中转型分流政策缺乏透明性和合理性的印象。这样，以学生家长为代表的社会公众对转型分流政策基本持否定态度也就可以理解了。

（2）政策制定程序的缺失。公共政策的合法性要求政策程序遵循科学性、民主性的价值标准，以最大限度地实现公众的权利诉求。政策程序的科学性和民主性要求其首先具有开放性，即保证政策能够使公众准确地把握政策问题的实质，及时了解政策制定的目的和目标，并顺利表达自己的利益诉求，反馈各种政策信息，提高政策质量^[15]。然而，从新建本科院校转型分流政策的制定过程来看，政府未能遵照政策制定程序的科学性、民主性原则，通过各种渠道和途径，为社会公众创造一个自由、平等对话的条件，以充分听取社会公众的意见和利益诉求，使社会公众全面、客观地理解应用型教育以及国家转型分流政策的目的和目标，从而争取社会公众对转型分流政策的理解、认同和支持，提升政策的可行性和认可度，而是主要由政府根据极少数专业精英的研究成果制定出转型分流政策。正是这种程序性的缺失，造成社会公众对应用型教育的误解和转型分流政策的偏颇性认识。

（3）政策价值取向的偏离。公共政策的价值取向是人类理性与终极价值在政策层面的集中体现，它不仅关系到民众对政府政治合法性的认可，更是对政府治理能力的考验。作为现代民主社会的合法政府，其制定的公共政策应体现出公平正义、“公共善”等最基本、最核心的价值指标，其中公平正义作为实践价值，主要侧重于考察公共政策效果的普惠性，而“公共善”则是公共政策的核心价值，旨在公共领域内倡导自由与平等，促进与政策相关的利益主体共享政策所带来的利益，以促进社会的不断进步。根据这一理论，我们可以发现，国家主导制定的转型分流政策基本体现了公平正义和“公共善”等最基本、最核心的价值取向，然而，由于地方政府追求本地区政治、经济利益最大化的私欲需要，这一合理的价值取向在贯彻、执行过程中出现一定程度的偏离，既不能很好地体现国家所追求的公平正义取向，也不能很好地凸显“公共善”的取向，因为对现实中转型分流政策的这种偏离的价值取向不满，社会公众转而对转型分流政策持不理解、不认同、不支持的态度。

4．政府未能协调搭建合作平台，导致行业企业“袖手旁观”

行业企业是新建本科院校转型分流的主要推动者和重要参与主体，没有行业企业的参与，新建本科院校转型分流政策不可能实现预期的目标。这是因为，对于应用型教育而言，产教融合、校企合作不仅是学校人才培养中实践课程的必要内容，也是提高学生实践应用能力和综合素质的必要环节和重要手段，更是新建本科院校与产业发展紧密捆绑、协调发展、互惠双赢的必要形式。三部委出台的《意见》指出，新建本科院校要“以产教融合、校企合作为突破口，根据所服务区域、行业的发展需求，找准切入点、创新点、增长点”，可见，国家对行业企业与新建本科院校携手合作，推进产教融合、校企合作寄予厚望，并将其视为新建本科院校转型分流的突破口和重要途径。然而，现实中的产教融合、校企合作则是“学校热而企业冷”，行业企业在校企合作中更多的是扮演一种“旁观者”的角色，其参与办学的积极性不高，不能给新建本科院校提供深层次的、高质量的合作、支持和服务。

应该承认，目前新建本科院校在校企合作过程中存在一系列的问题，但是，促进产教融合、校企合作靠新建本科院校的单方面热情是不够的。目前国家法律、政策不健全，体制机制存在障碍，导致产教融合、校企合作中的很多深层次问题难以解决和突破，而这些问题只能依靠政府发挥统筹协调能力，积极搭建合作平台才能解决。例如，推进新建本科院校转型分流的重要前提——合理的中国高校分类评价体系和院校设置、招生考试制度、资源分配制度，以及落实高校办学自主权等均需要政府制定相关政策，或对政策进行细化、具化和深化；目前，国家层面还没有一部专门的校企合作促进法，这需要政府积极推动出台促进产教融合、校企合作的相关法律法规；要打消产业界合作办学的思想顾虑，吸引行业企业以各种形式积极参与办学，或者直接兴办某一专业或学院，或者合作组建职业教育集团，政府必须推动出台相关的合作办学法律法规，制定合理的税收优惠政策和财政支持政策，以突破现有的体制障碍和发展阻力；新建本科院校的产权关系还有待政府的有关法律法规予以进一步明晰，以促进新建本科院校的科研成果应用于行业企业；新建本科院校与行业企业共建技术创新研发机构或协同创新中心，这也需要政府统筹协调，积极牵线搭桥。

然而，正如实证调查中揭示的，尽管新建本科院校期待政府在促进产教融合、校企合作中发挥其应有的、关键性的作用，但是，目前政府在积极发挥宏观调控、统筹协调功能，促进产教融合、校企合作方面的作为不多。无论是在推进产教融合、校企合作方面的顶层制度设计方面，还是在实施各种政策引导，或者推进体制机制改革等方面，政府均未能有所作为，取得一点可圈可点的实质性突破。这导致行业企业合作热情不高、新建本科院校心有余而力不足，产教融合、校企合作难以深入进行。正如《光明日报》所指出的：“强化政策支持和监管保障”，这短短11个字，寄托了中国职业院校太多的希望，如何把这11个字在不需要更多等待的时间刻度上，软化、细化、具化、深化为职业教育看得见摸得着的实际依靠，正是其最深、最渴望的诉求^[16]。总之，促进产教融合、校企合作，政府欠账太多，提高校企合作的层次和质量，实现产教深度融合，政府该做的还有很多。