政府是新建本科院校转型分流不可或缺、不可替代的利益主体，对新建本科院校办学具有至关重要的影响，这是因为，政府是新建本科院校教育资源的主要提供者、教育政策的主要制定者和高等教育的主要管理者。新建本科院校转型分流是代表国家利益并行使权利的中央政府作出的重大决策和部署，并由各省级地方政府统筹协调，因而政府是新建本科院校转型分流的政策制定者和推动者，而新建本科院校则是转型分流的对象、决策主体和实施主体。《中华人民共和国高等教育法》规定，高校自设立之日起即具有独立法人资格，享有相应的办学自主权。从理论上来说，作为决策主体，新建本科院校具有独立决定学校是否参与转型分流、何时转型分流、如何转型分流等重大事项的权利，任何外部势力，包括政府、社会公众和行业企业均无法替新建本科院校做出上述决定。然而，从实证调查的结果和目前相关的政策设计思路来看，在新建本科院校转型分流问题上，政府与新建本科院校之间存在较多价值取向冲突：

1．转型分流政策的价值取向冲突

新建本科院校转型分流实际上是一种制度变迁，而制度变迁按诱因和主体可以分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁，按制度变迁的速度又可分为激进式制度变迁和渐进式制度变迁^[1]。从政府贯彻转型分流政策的思路和方式来看，新建本科院校转型分流政策导向经历了由中央政府力图实现的诱致性制度变迁到地方政府实际的强制性制度变迁的嬗变过程：

（1）中央政府引导新建本科院校转型分流的主要思路之一——“坚持试点先行，示范引领”，是一种典型的渐进式诱致性制度变迁。中央政府通过扩大试点院校在转型经费支持、考试招生、专业设置、教师聘任聘用、高水平师资培养、教师职称职务评审、财务管理等方面的自主权等特殊政策和优惠条件，诱使一些新建本科院校为享受转型分流的政策红利而参与转型分流试点。政府在扩大试点院校办学自主权的同时，又对转型分流任务、专业设置、配套经费的使用等作出种种限制性规定，使得一些参与转型分流试点的新建本科院校为了应付各种转型分流的检查、评估，不得不丧失学校自身的办学自主权。同时，国家的转型分流政策也诱使一些地方政府为了享受转型分流的政策红利，凸显地方政府的政绩，争取更多的配套项目和经费，减轻地方财政压力而对属地新建本科院校转型分流的态度选择施加一定的行政压力，导致一些本不支持转型分流政策的新建本科院校违背意愿，被动地参与转型分流试点，从而进一步丧失学校自身的办学自主权。

（2）地方政府在贯彻落实国家转型分流过程中违背“自主自愿”原则，简单粗暴地将转型分流对象扩大化甚至泛化的做法又是一种典型的激进式强制性制度变迁。尊重学校的办学意愿本身是尊重教育规律的表现，每一所新建本科院校均有根据自身的办学历史和办学基础，自主选择学校办学道路的权利，然而，实证调查中揭示的一些省级教育主管部门在推进转型分流试点过程中，随意扩大甚至泛化转型分流对象的做法（具体做法详见上节中央与省级政府的价值取向冲突部分的分析，并以A学院和Y省的做法为例证）不仅违背了“自主自愿”的原则，进一步侵蚀了学校的办学自主权，而且还可能因为行政强制的作用，绝大部分新建本科院校不得不向应用型转型分流，从而造成另一种形式的“千校一面”即同质化现象，不仅无法实现新建本科院校的错位竞争和特色办学，而且可能进一步加剧高等教育结构的不合理，影响经济社会的科学发展。

2．资源分配政策的价值取向冲突

实证调查中发现，新建本科院校办学资源来源渠道相对较为单一、办学经费普遍紧张，政府财政拨款和学杂费收入是当前新建本科院校办学经费的主要来源，因此，要求政府公平公正地分配教育资源，保证学校办学资源的充足供给是新建本科院校的普遍价值诉求。然而，自2010年以来，国家对高等教育政府拨款政策采取“生均经费＋专项补助”的形式，主要由各省级地方政府根据各高校上一年的在校生规模和当年确定的高校生均拨款水平，区别不同高校的办学层次、办学类型和学科专业等因素分配拨款。这一拨款政策从表面上看似乎能够减少政府拨款的随意性，也考虑到了经济社会发展对不同层次高校的不同需求^[2]，是一种教育资源相对集中背景下操作简便、效率较高的资源分配模式，体现了政府注重效率的价值取向。实际上，这一政策模式存在较多问题，也无法发挥其在新建本科院校转型分流中的分流引导功能。

（1）这种政策模式变相鼓励新建本科院校扩大招生规模、提升办学层次。由于这种政策模式主要以高校的在校本科生、研究生招生规模作为乘数，其折合在校生规模的计算公式为“普通本、专科生数＋硕士生数×1．5＋博士生×2＋留学生数×3＋预科生数＋进修生数＋成人教育脱产班学生数＋夜大学生数×0．3＋函授学生数×0．1”，拨款总额与招生规模成正比，因而，在办学经费普遍缺乏而来源渠道单一的背景下，这一政策模式客观上起到了刺激新建本科院校通过扩大招生规模、提升办学层次来缓解办学经费紧张局面的作用，这与国家希望通过引导新建本科院校向应用型转型，加强内涵建设和实现错位竞争、特色发展的初衷背道而驰。

（2）这种政策模式加剧了不同层次高校之间办学资源分配的不公平性。根据教育部官方网站及相关研究机构提供的统计数据整理、分析。2010年，111所部属高校占全国2409所普通高校的比例不到5%，而当年部属高校与地方高校的公共财政预算拨款大致为38∶62，导致部属高校生均公共预算支出是地方高校的7倍多，呈现出严重的“央地倒挂”的不合理现象^[3]。与此同时，同一省域内不同层次高校之间办学资源的分配也极不公平，以Y省为例：2014年，Y省教育厅用于“转型发展”、“质量工程”和“高水平大学”等三项高等教育专项拨款合计9200万元，其中用于“转型发展”的专项经费为5000万元，用于“质量工程”建设的专项为2200万元。用于“高水平大学”建设的专项经费为2000万元。然而，三项专项拨款中，8所省属重点大学共分配3400万元，校均425万元，而21所新建本科院校共分配5440万元，校均约260万元，其中，21所新建本科院校用于转型发展的专项经费为4600万元，校均不足220万元，省属重点大学校均专项拨款是新建本科院校校均专项拨款的将近两倍，更为重要的是，校均220万元的转型发展专项经费对于新建本科院校繁重的应用型转型分流改革任务来说无异于杯水车薪。数据的对比体现出地方政府办学资源分配的明显不公平，在新建本科院校普遍办学基础薄弱、急需得到政策倾斜的背景下，这种资源分配政策事实上形成了“马太效应”，导致综合性大学与新建本科院校之间的办学差距越来越大。为了缓解办学资源紧张的局面，新建本科院校竞相模仿综合性大学办学模式，纷纷希望扩大办学规模、提升办学层次也就不难理解了，其结果不仅难以引导新建本科院校向应用型转型分流，还可能诱导新建本科院校竞相模仿综合性大学的办学模式，进一步加剧新建本科院校办学的同质化。(www.daowen.com)

（3）这种政策模式限制了高校根据内涵发展需要自主支配办学资源。在目前“生均经费＋专项补助”的政策模式下，新建本科院校来自政府拨款的经费中生均经费即经常性经费占比较少，专项补助占比较多，而专项补助一般来自不同的政府部门，各部门对专项经费的使用有较多政策限制，这就导致新建本科院校很难根据学校自身的内涵发展需要自主支配经费的使用。因此，改革当前的这种政府高等教育经费拨款模式，在增加对新建本科院校经费拨款总额的同时，扩大新建本科院校的经费自主支配权是题中应有之意。

3．转型分流配套政策的价值取向冲突

国家推出引导部分新建本科院校向应用型转型分流的政策后，2015年11月底三部委又出台《意见》，对转型分流作出具体工作部署。《意见》中对新建本科院校转型分流提出14条主要任务，即明确类型定位和转型路径、加快融入区域经济社会发展、抓住新产业、新业态和新技术发展机遇、建立行业企业合作发展平台、建立紧密对接产业链和创新链的专业体系、创新应用性技术技能型人才培养模式、深化人才培养方案和课程体系改革、加快实验实训实习基地建设、促进与中职和专科层次高职有机衔接、广泛开展面向一线技术技能型人才的继续教育、深化考试招生制度改革、加强“双师双能型”教师队伍建设、提升以应用为驱动的创新能力、完善校内评价制度和信息公开制度。《意见》还同时制定了6条配套政策和推进机制，即：落实省级政府统筹责任、加快推进配套制度改革、加大对试点高校的政策支持、加大对改革试点的经费支持、总结推广改革试点典型经验、营造良好改革氛围和舆论环境。从政策文本中可以看出，国家在引导新建本科院校向应用型转型分流方面给出了很多诱导性的政策红利，这些诱导性的政策红利也是吸引一些新建本科院校积极参与转型分流试点的重要原因。无疑，这些新建本科院校希望国家和地方政府能够落实转型分流配套政策，让他们能从转型分流中得到实实在在的好处，这也充分反映了新建本科院校在参与转型分流问题上的投机性、功利性价值取向。

需要指出的是，《意见》是在《决定》公布之后的一年多才出台的，在《意见》出台之前，各地方政府已经纷纷按照《决定》精神，并结合各地实情，陆续制定本地区的转型分流方案，以部署和推进转型分流工作。研究者对收集到的13个省份的转型分流方案进行文本分析发现，各地方政府的转型分流方案基本符合《决定》和《意见》的总体精神。然而，实证调查发现，各省在贯彻、落实自己制定的转型分流方案，尤其在贯彻、落实配套政策方面做得很不够，以H省为例：H省于2014年4月底出台《关于在省属本科高校中开展转型发展试点工作的通知》，在这份文件中，除了明确转型分流的指导思想、试点范围和工作要求外，还明确提出了8项支持政策，包括“扩大试点高校办学自主权”、“加大经费支持力度”、“加大招生计划支持力度”、“加大办学体制改革的支持力度”、“加大教师队伍建设的支持力度”、“积极支持开展国际交流与合作”、“积极支持开展招生考试制度改革”、“积极支持申报国家试点工作”。对于面临诸多办学困境的新建本科院校来说，这些配套支持政策的确很有吸引力，如果政策能够得到落实，这些政策红利无疑对试点院校的发展大有裨益。因此，方案出台后，该省将近一半的新建本科院校积极申报试点，省教育行政部门经过遴选，最终于2014年9月确定11所院校开展首批转型分流试点工作，随后又在2015年2月确定第二批转型分流试点院校。然而，直到该省转型分流文件出台一年多后的2015年年底，文件中提出的8项配套支持政策无一得到落实。在深度访谈中，B学院主管教学的D姓副校长如此说：

访谈对象A4：2014年省里出台转型文件后，学校很感兴趣，尤其是里面提的8项支持政策对我们诱惑很大。省里组织申报转型试点时，学校党委开会讨论时意见并不统一，于是决定暂不申报试点，先观察一段时间再说。结果等到年底省里组织第二批试点院校申报工作时，我们领导班子专门到省里的首批试点院校去取经，才知道省里提出的8项支持政策没有一项落实。他们（注：指首批试点院校）也很后悔，当初积极申报试点是想争取配套经费和项目，想自主设置新专业和多争取招生计划，结果现在都是一张白纸，但是转型的任务还得认真地去落实，因为省里定期会派督查组监督转型方案的落实情况，搞得他们也很被动。了解到这些情况后，我们党委坚定地做出了不参与转型分流的决定。不兑现配套支持政策，就靠嘴上提供政策优惠，你说去搞转型做什么？这不是忽悠我们吗？

由此可见，新建本科院校对转型分流配套政策抱着一种投机性、功利性价值取向，他们期盼政府能够贯彻、落实配套政策。然而，地方政府则出于种种原因，未能贯彻、落实这些配套政策，导致配套支持政策的引导性、诱导性功能丧失，这不仅影响新建本科院校转型分流的态度选择和转型分流工作的推进，还可能导致新建本科院校对政府权威和转型分流政策的合理性产生质疑。

综上，政府的新建本科院校转型分流政策导向经历了由中央政府的诱致性制度变迁到地方政府实际的强制性制度变迁的嬗变过程，而资源分配政策和转型分流配套政策则分别体现了政府注重效率和投机性的价值取向，政府的这些政策导向相互矛盾，这既可能导致新建本科院校进一步丧失办学自主权和支配权，也有可能造成新建本科院校均变成同一种模式的应用型高校，或者竞相模仿综合性大学的办学模式，形成另一种形式的同质化，还有可能使得部分新建本科院校对国家的转型分流政策产生怀疑并对参与转型分流消极对待，从而影响转型分流工作的推进，并削弱转型分流政策自身的价值和政府的权威。