1．中央与省级政府之间的价值取向冲突

引导新建本科院校向应用型转型分流是2014年以来国家作出的重大决策和战略部署。2014年全国职教工作会议上，教育部首先作出了引导一批普通本科高校向应用技术型高校转型分流的战略部署，随后，国务院又先后在《关于加快发展现代职业教育的决定》（以下简称《决定》）、《现代职业教育体系建设规划（2014—2020）》、《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》、《国家新型城镇化规划（2014—2020）》、《中国制造2025》等文件中就新建本科院校转型分流提出明确要求。为进一步贯彻、落实国家的这一决策部署，2015年11月，教育部、国家发改委、财政部三部委联合下发《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》，对转型分流工作提出明确指导意见，由此可见国家在引导新建本科院校向应用型转型分流问题上的决心之大。不过，新建本科院校的转型分流并非单靠国家部署、推动就能顺利实现，诚如《意见》中所言，“转型的责任在地方”，推动转型分流工作必须依靠各省（自治区、直辖市）政府，省级地方政府在转型分流中担主责。这样，在新建本科院校转型分流问题上，就形成了中央政府负责决策部署，省级地方政府负责统筹推进的局面。然而，由于利益诉求不同，中央与省级地方政府在转型分流问题上存在一定的价值取向冲突，具体体现在：

（1）关于转型分流目的的冲突。

三部委在《意见》中指出：新建本科院校要“找准转型发展的着力点、突破口，真正增强地方高校为区域经济社会发展服务的能力，为行业企业技术进步服务的能力，为学习者创造价值的能力”，要“把办学思路真正转到服务地方经济社会发展上来，转到产教融合校企合作上来，转到培养应用型技术技能型人才上来，转到增强学生就业创业能力上来，全面提高学校服务区域经济社会发展和创新驱动发展的能力”。由此可以看出，中央引导新建本科院校转型发展的目的（也就是利益诉求）主要有三个：一是推动经济社会发展，具体来说，即希望通过新建本科院校的转型分流能够促进区域经济社会发展和行业企业的技术进步；二是促进新建本科院校自身的发展；三是促进学生的发展，即希望学习者在新建本科院校转型分流中能够增强就业创业的能力，创造价值。应该说，这一目的诉求考虑了方方面面的利益，比较符合教育规律和客观现实，充分反映了国家追求社会公共利益最大化，以进一步体现其政治合法性的价值取向。然而，中央的决策部署毕竟要靠地方政府贯彻、落实，这三大目的下移到省级地方政府，则出现了一定程度的目的“漂移”。

例如，H省教育厅2014年4月下发的《关于在省属本科高校中开展转型发展试点工作的通知》中，其指导思想描述为：“……以培养产业转型升级和公共服务发展需要的高层次应用型人才为主要目标……通过试点推动、示范引领，引导和推动省属本科高校转型发展、办出特色，提高地方高等教育支撑产业升级、技术进步和社会管理创新的能力。”从这一政策文本的描述可以看出，省级政府以及地方教育行政部门推动新建本科院校向应用型转型分流最主要的目的是“培养产业转型升级和公共服务发展需要的高层次应用型人才”，是“提高地方高等教育支撑产业升级、技术进步和社会管理创新的能力”，即希望新建本科院校的转型分流能够推动经济社会发展，促进区域经济社会发展和行业企业技术进步，在这一点上，地方政府是与中央保持一致的；至于“引导和推动省属本科高校转型发展、办出特色”虽然也是其目标之一，但显然并非其出台政策的最主要目的，同时，对于学生的发展利益只字未提。可见，地方政府在贯彻、落实中央政府的转型分流政策时，更多考虑的是地方的经济利益，而较少考虑或未考虑新建本科院校和学生的发展利益。

（2）关于转型分流对象与方式的冲突。

三部委在《意见》中指出：“转型的主体是学校”，“按照试点一批、带动一片的要求，确定一批有条件、有意愿的试点高校率先探索应用型（含应用技术大学、学院）发展模式”。教育部高教司司长张大良也指出：“部分地方本科高校尤其是办本科教育实践较短的高校，应当是当前地方本科高校转型发展的主要对象。”这就是说，中央政府确定的转型分流对象是部分地方本科高校，尤其是新建本科院校，但并没有要求所有新建本科院校都必须参与试点，而是鼓励一批“有条件、有意愿的试点高校率先探索应用型发展模式”。可见，中央政府在确定转型分流对象和方式时，既充分考虑了当前我国高等教育发展现状，也充分尊重新建本科院校的转型意愿，更加推崇采用试点探索，进而在积累试点经验的基础上推广应用型发展模式的方式推进转型分流工作，可见，这是一种较为审慎的、尊重教育规律的决策方式。

不过，地方政府在贯彻、落实中央的决策部署时，转型分流的对象与方式则发生了变化：尽管地方政府在文件中也遵照中央的要求，强调采取自主自愿、遴选考核的方式确定转型分流对象，但在实际部署、推进过程中，很多地方政府往往采取简单粗暴的“一刀切”方式，要求所有新建本科院校均必须转型分流。例如，H省在部署、推动转型分流工作时，虽然文件中写明“试点推动、示范引领”，实际在推动过程中要求省内所有新建本科院校均参与转型分流，并申报转型分流试点方案，甚至在A学院经过慎重研究、论证，并报当地政府同意，决定不参与转型分流试点，并专门就此与省级教育行政部门相关负责人沟通此事时，此负责人当面以威胁的口吻告知学校负责人：“如果你们不参与转型，学校以后的生存都是一个问题！”最后，A学院不得不再次召开党委会，推翻之前所做的不参与转型分流试点的决定，违背当地政府的意见和学校自身的意愿，上报试点方案，并在最后参与转型分流试点工作。又如，Y省在《关于推动部分本科高校转型发展的实施意见》中明确提出，要按照“自主意愿、遴选考核的原则”，“采取综合试点和单项试点两种转型试点方式”推动转型分流工作，但在实际部署、推动过程中，Y省教育厅要求省内所有高校（包括几所具有博士学位授予权的综合性大学）均上报试点方案，并实行转型推进月报制度，要求每所高校每个月均上报转型分流工作推动进展情况。Y省XX大学为博士学位授予权单位，学校的办学定位为综合性教学研究型大学，本不愿参与转型试点，但迫于行政压力，不得不上报转型分流工作方案，并应付性地每月上报转型分流工作推进进展情况。可见，地方政府在确定转型分流对象时，采取的是简单粗暴的“一刀切”方式，不顾不同新建本科院校的复杂情况，盲目扩大转型分流范围和确定转型分流对象，从而背离了中央确定的“自主自愿”原则，并给新建本科院校转型分流的推进造成了一定程度的困扰。(www.daowen.com)

综上，中央政府的转型分流政策尊重教育规律和客观现实，做到了实事求是，充分体现了国家力求实现社会公共利益最大化，以进一步彰显其合法性的政治性价值取向。然而，地方政府则更多考虑的是地方经济利益，不够重视甚至忽视新建本科院校和学生的发展利益，并违背中央的“自主自愿申报”原则，简单粗暴地将转型分流对象扩大化甚至泛化，充分反映了其过分追求经济利益和为了履行政府职责而简单粗暴地推进工作的功利性、效率性价值取向。可见，地方政府的这种功利性、效率性价值取向与中央的价值取向明显地发生了一定程度的冲突，并给新建本科院校转型分流工作带来一定程度的困扰，从而一定程度上背离了中央引导新建本科院校转型分流的初衷。

2．省级与市级政府的价值取向冲突

目前新建本科院校实行的是“省市共建，以省为主”和“省市共建，以市为主”两种并存的管理体制，这两种体制的主要区别在于学校基本建设和办学经费的划拨上：“省市共建，以省为主”的管理体制模式主要指学校的基本建设和办学经费以省级政府投入为主，市级政府视自身的财政经济状况好坏决定对学校财政投入的多寡；“省市共建，以市为主”的管理体制模式则指的是学校的基本建设和办学经费以市级政府投入为主，省级政府主要以财政专项的形式予以一定的补助。不管新建本科院校实行哪一种管理体制，学校的招生录取、专业设置、教改教研等教育教学业务指导统一由省级教育行政部门归口管理，职称评定由相关省级职能部门归口管理，而人事编制等则大多由市级政府相关职能部门归口管理。因为在“省市共建，以省为主”的管理体制模式下，新建本科院校的基本建设、办学经费和业务指导均由省级政府统筹解决或由省级政府领导下的职能部门归口管理，省级政府可以充分发挥其统筹管理权，较好地保障省级区域内新建本科院校办学经费的相对平衡，确保转型分流政策按照省级政府的统筹、协调得以贯彻、落实。因为没有明确的管理权限，市级政府在新建本科院校转型分流问题上很难对新建本科院校产生较大的行政影响，省级政府与市级政府一般不会产生原则性的价值取向冲突，因而，这一管理体制模式相对来说是比较合理的。然而，在新建本科院校转型分流问题上，“省市共建，以市为主”的管理体制模式却直接造成了省级政府与市级政府之间的价值取向冲突。

在“省市共建，以市为主”的管理体制模式下，新建本科院校基本建设、办学经费、人事编制等办学资源由市级政府主导解决或管理，而转型分流中的业务指导则由省级教育行政部门归口管理，这就在转型分流问题上形成了“省级政府拍板，市级政府买单”的局面。而现实中，市级政府与省级政府往往在新建本科院校转型分流问题上价值取向并不一致：省级政府坚决支持转型分流政策，希望通过转型分流实现省级区域内高等教育结构的优化，促进省域经济社会的发展和行业企业的技术进步，以更好地贯彻、落实中央政府的决策部署，履行自身的管理职责，而市级政府则对转型分流政策态度出现分化——实证调查中了解到，实行“省市共建，以市为主”的市级政府对于转型分流政策的态度基本可以分为积极支持和强烈反对两种类型。我们可以分别从对H省A学院和Y省XX师范学院校级领导的深度访谈中了解这两种类型市级政府的真实想法：

访谈对象A2（A学院副院长）：自升本以来，市政府对学校的支持力度非常大，尤其是这几年省里将我们市确定为省级副中心城市后，市政府更是不断加大支持力度。近3年，除了保证常规的办学经费外，市政府还专门给了学校6000学科建设资金，支持学校建设一两个重点学科和特色学科，以带动其他学科的发展；市政府搞了个“隆中人才引进计划”，近3年给了学校700万，支持学校大力引进高端人才，光今年就给了500万；设立了总额达到2000万的校企合作研究基金，支持学校与当地企业合作开展科研攻关，推动当地企业的技术进步。市政府还准备“十三五”期间再给学校一个亿和每年2000万的学科建设资金，并继续维持人才引进奖励资金和校企合作研究基金。市政府给学校这么大的支持不是白给的，其主要目的是希望把学校建设成为高水平综合性大学，把学校建设成为当地的品牌，提升XX市的地方形象和影响力，助力地方经济发展。所以，当我们去向市委、市政府主要领导汇报省里的转型政策和学校的想法时，XX书记当场表示学校必须坚持原定的建设综合性大学的办学目标，坚决反对学校向应用型转型，否则，市委、市政府将大幅度减少对学校的支持力度。我们原本对转型还比较犹豫，市委、市政府的这一态度坚定了学校不参与转型试点的决心。

访谈对象A7（Y省XX学院副院长）：XX自治州（注：指学校所在地区）历来财政状况不理想，这几年的财政收入在省里都是倒数前三。因此，升格以来，州政府对学校的经费投入一直都比较少，制定“十二五”规划时，州里本来答应每年给学校提供办学经费5000万，结果这几年没有一年真正足额兑现过，去年给得最多，但是实际也只到位不到4000万。学校光靠学费和州里的这点经费哪里够？没有办法，我们只好四处化缘或者找银行贷款，以保证正常的教学运转，教育教学改革则因为缺乏资金很难推进，老师们也因为几年没有涨工资而怨声载道。去年省里要求学校转型后，两个主要领导专门找州委书记和州长汇报，州委书记听说后非常高兴，表示非常支持学校参与转型，但州里因财力有限，没有专门资金支持学校转型，希望学校积极向省里争取转型试点，多争取点资金，并力争成为省政府直管的高校。我们的感觉是，平时州里对学校支持很少，更多地把学校作为财政包袱，现在积极支持转型，其主要的目的是希望学校能够通过参与转型，成为省政府直管的学校，以甩掉这个财政包袱。

由上述访谈材料可知，财政状况不理想的市级政府更多地把转型分流视为一种争取省级政府项目和资金支持，减轻甚至摆脱地方财政压力的机会，因为积极支持地方新建本科院校向应用型转型分流，而财政状况相对较好的市级政府则出于凸显政绩的需要，更多地希望把地方新建本科院校建设成为综合性大学，把学校视为推动地方经济社会发展的动力和提升地方形象的名片，而转型分流政策明显与这一取向相违背，因而这些市级政府往往反对地方新建本科院校向应用型转型分流。不管属于何种类型，我们可以发现，这些实行“省市共建，以市为主”管理体制模式的市级政府在做出转型分流的态度选择时，往往更多地考虑的是地方的政治利益和经济利益，而很少或基本不考虑拥护中央和省级政府的统一决策部署，支持省域内的统筹协调以及新建本科院校及其学生的发展利益，是一种以追求地方政治利益和经济利益为中心的功利主义价值取向，这一价值取向明显与省级政府的价值取向相冲突，一旦处理不当，则极有可能影响省级政府在新建本科院校转型分流问题上的目标达成。