1.编制背景和意义

（1）建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，党中央、国务院高度重视自然资源管理和国土空间治理工作。

（2）建立统一的国土空间用地用海分类是实施国家自然资源统一管理、建立国土空间开发保护制度的重要基础。

“多规合一”改革前，相关部门在各自业务领域对用地用海分类都有各自的标准和实践基础（见表6-1），但各分类管理目标不同、标准内涵不一、名词术语不同。空间性规划重叠冲突的重要原因之一就是基础分类的不统一、不衔接。主要是5个分类规范，包括《土地利用现状分类》《城市用地分类与规划建设用地标准》《城市地下空间规划标准》《第三次全国国土调查技术规程》《海域使用分类》。

表6-1　各类标准一览表

续表6-1

（3）建立统一的国土空间用地用海分类对自然资源部履行“两统一”和“多规合一”职责具有长远的历史意义。

《深化党和国家机构改革方案》中明确了自然资源部“两统一”和“多规合一”等重要职责，即统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，具体职责有统一调查和确权登记，建立空间规划体系并监督实施，推进“多规合一”，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合，《分类指南》的编制对自然资源部履行“两统一”和“多规合一”职责具有长远的历史意义，也是贯彻落实党的十九届五中全会提出的“多做打基础利长远的工作”的具体举措。

2.总体内容和框架

（1）《分类指南》包括总则、一般规定、用地用海分类三个章节，以及附录和附件见表6-2。

表6-2　分类指南一览表

（2）一般规定。

1）分类依据。

用地用海分类主要参考的现行标准包括：现行国家标准《土地利用现状分类》GB/T 21010—2017、现行国家标准《城市用地分类与规划建设用地标准》GB 50137—2011及其1990版的分类思路、现行国家标准《城市地下空间规划标准》GB/T 51358—2019、现行行业标准《第三次全国国土调查技术规程》TD/T 1055—2019 （附录A： 第三次全国国土调查土地分类）、现行行业标准《海域使用分类》HY/T 123—2009。

2）分类原则。

依据国土空间的主要配置利用方式、经营特点和覆盖特征等因素，对国土空间用地用海类型进行归纳、划分，反映国土空间配置与利用的基本功能，并满足自然资源管理需要。用地用海分类设置不重不漏。当用地用海具备多种用途时，应以其主要功能进行归类。

3）使用原则。

用地用海二级类为国土调查、国土空间规划的主干分类。

国家国土调查以一级类和二级类为基础分类，三级类为专项调查和补充调查的分类。

国土空间总体规划原则上以一级类为主，可细分至二级类；国土空间详细规划和市县层级涉及空间利用的相关专项规划，原则上使用二级类和三级类。具体使用按照相关国土空间规划编制要求执行。

国土空间用途管制、用地用海审批、规划许可、出让合同和确权登记应依据有关法律法规，将国土空间规划确定的用途分类作为管理的重要依据。

在保障安全、避免功能冲突的前提下，鼓励节约集约利用国土空间资源，国土空间详细规划可在本指南分类基础上确定用地用海的混合利用以及地上、地下空间的复合利用。

为满足调查工作中年度考核管理的需要，用途改变过程中，未达到新用途验收或变更标准的，按原用途确认。

（3）按照资源利用的主导方式划分类型，用地用海分类采用三级分类体系，共设置24种一级类、106种二级类及39种三级类。

3.主要特点和变化

（1）全过程：适用于自然资源管理的全过程。

《分类指南》全面采用统一的地用海分类，适用于国土调查、监测、统计、评价，国土空间规划、用途管制、耕地保护、生态修复，土地审批、供应、整治、执法、登记及信息化管理等自然资源管理的全过程各环节工作（见图6-1），体现“全生命周期”管理理念。

图6-1　自然资源管理全过程

（2）在具体使用中，不同环节的工作使用不同的分类层级。

1）国土调查。

国家国土调查以一级类和二级类为基础分类，三级类为专项调查和补充调查的分类。

2）国土空间规划。(www.daowen.com)

国土空间总体规划原则上以一级类为主，可细分至二级类；国土空间详细规划和市县层级涉及空间利用的相关专项规划，原则上使用二级类和三级类，具体使用按照相关国土空间规划编制要求执行。

3）国土空间用途管制、用地用海审批、规划许可、出让合同和确权登记。

应依据有关法律法规，将国土空间规划确定的用途分类作为管理的重要依据。

（3）实现国土空间的全域全要素覆盖。

1）在全域实现陆域、海域全覆盖。

遵循陆海统筹原则，在分类体系设罝上将用海与用地分类作为整体考虑，将陆域国土空间的相关用途与海洋资源利用的相关用途在名称上尽可能进行统筹和衔接。

由于无居民海岛多与周边海域一同被开发利用，其现行用途与海域基本一致，因此将海域和无居民海岛视为整体进行分类。用地用海分类名称、代码和含义——渔业用海见表6-3。

表6-3　用地用海分类名称、代码和含义——渔业用海

2）在陆域实现生产、生活、生态等各类用地全覆盖。

耕地、园林、林地、草地等用地分类衔接土地利用现状分类，并结合第三次全国国土调查的最新成果，对含义进行了修改完善。同时将“湿地”正式纳入用地用海分类，体现生态空间保护和治理的重要性。用地用海分类名称、代码和含义——湿地见表6-4。

表6-4　用地用海分类名称、代码和含义——湿地

建设用地设置多个一级类，涵盖城乡建设各类用地的基本功能。首次明确将“农业设施建设用地”单独列为一级类，将破坏耕作层的农业设施相关用地单设一类，切实防止耕地“非农化”和“非粮化”，适应了目前农业农村发展的新形势、新特点。而对乡村工业、仓储、商业，以及公用设施和公共服务设施等用地，不单独设立农村专用地类，统一使用相应的建设用地分类，已体现城乡统筹发展。

3）在空间复合分层上实现地上、地下空间全覆盖。

《分类指南》规定了地上、地下空间资源用途类别的代码应区别表达，当需要表达地下空间用途时，应根据其主要功能对照地上用途分类的类型并在其代码前增加UG字样（同时删除用地字样）。用地用海分类名称、代码和含义——地下用地见表6-5。

表6-5　用地用海分类名称、代码和含义——地下用地

（4）体现经济社会高质量发展新需要。

对建设用地类型的细分原则进行调整，以满足新时期差异化与精细化管理需求。对必须要加强管制、提供保障，或规划选址布局有特殊要求的用地类型进行进一步的细分。对用途相近、没有布局管制要求或用途间转换不需要严格区别、无特别附加条件的，则未再进一步细分。例如公共管理与公共服务用地、商业服务业用地、工矿用地、仓储用地等。用地用海分类名称、代码和含义——公共管理与公共服务用地见表6-6。

表6-6　用地用海分类名称、代码和含义——公共管理与公共服务用地

续表6-6

（5）增设一级类“留白用地”，以应对城市未来发展的不确定性。

为应对城市未来发展的不确定性，针对国土空间规划确定的城镇、村范围内暂未明确规划用途、规划期内不开发或特定条件下开发的用地，增设1个一级类“留白用地”。用地用海分类名称、代码和含义——留白用地见表6-7。

表6-7　用地用海分类名称、代码和含义——留白用地

（6）制定差别化的设施细则和进一步细分的接口。

指南在使用中可根据实际需要，在现有分类基础上制定用地用海分类实施细则；用地用海分类未展开二级类的一级类、未展开三级类的二级类以及三级类，可进一步结合具体工作需要展开细分；使用时可根据规划和管理实际需求，在指南分类基础上增设土地混合使用的用地类型及其相关详细规定。用地用海分类名称、代码见表6-8。

表6-8　用地用海分类名称、代码

（7）用地用海分类一级类一览表见表6-9。

表6-9　用地用海分类一级类一览表