1.行政行为的含义与特征

（1）行政行为。

行政行为是指行政主体基于行政职权，为实现行政管理目标，行使公共权力，对外部作出的具有法律意义、产生法律效果的行为。

（2）行政行为的特征。

1）从属法律性。行政行为是执行法律的行为，必须有法律依据。

2）裁量性。法律不可能将所有事务的细节都予以规定，而行政事务具有较大变动性，所以法律必须赋予行政机关一定的裁量权，由其在法律规定的范围和幅度内，自行决定处理问题，作出行政行为。

3）单方意志性。行政行为是行政主体的单方意志性行为，可以自行作出执行法律的命令或决定，无须与行政相对人协商或征得对方同意。

4）效力先定性。效力先定性是指行政行为一旦做出，在没有被有权机关宣布撤销或变更之前，无论是合法的还是违法的，对行政主体、行政相对人和其他国家机关都具有约束力，任何个人或团体都必须服从。

5）强制性。行政相对人必须服从并配合行政行为。否则，行政主体将对其予以制裁或强制执行。

6）无偿性。行政主体在行使公共权力的过程中，追求的是国家和社会的公共利益，其对公共利益的集合（如收税）、维护和分配都应该是无偿的。任何乱收费、乱摊派都是不允许的。

2.行政行为的内容

（1）权益的赋予与剥夺。

1）赋予权益。是指赋予行政相对人某种新的法律上的权益，包括法律上的权能、权利和利益。权能，是能够从事某种活动或行为的一种资格。权利，是能够从事某种活动或要求他人不作为某种行为，或基于权力而得到的利益。

2）剥夺权益。是指行政主体依法剥夺行政相对人已有的某种权益，包括法律上的权能、权力和利益。一般而言，权益的剥夺只能针对行政相对人的行政违法行为而进行，是行政制裁。

（2）义务的设定与免除。

1）设定义务。是指行政主体通过行政行为使行政相对人承担某种作为或者不作为的义务。如接受审计督察，接受纳税决定、拘留决定等。

2）免除义务。是指行政相对人原来承担或本应承担的义务的解除，不再要求其履行义务。如免除某些纳税人纳税义务。与设定义务相比较，免除义务是针对特殊情况而为的。

（3）法律事实与法律地位的确认。

1）确认法律事实。是指行政主体通过行政行为依法对某种行政法律关系有重大影响的事实是否存在予以确认。如确认违法建设的事实。

2）确认法律地位。是指行政主体通过行政行为依法对某种行政法律关系中当事人的权利义务是否存在和存在的范围予以确认，如对建设用地使用权的确认。

总之，行政行为的内容表现为行政主体与行政相对人以及行政相对人与他人之间的行政法律关系的形成、变更和解除。

历年真题

1.下列关于行政行为的特征表述不正确的是（ ）。［2018-4］

A.行政行为是执行法律的行为，必须有法律的依据

B.行政主体在行使公共权力的过程中，追求的是国家和社会的公共利益的集合（如收税），维护和分配都应该是无偿的

C.行政行为一旦作出，行政主体、行政相对人和其他国家机关任何个人或团体都必须服从

D.行政行为由行政主体作出时必须与行政相对人协商或征得对方意见

【答案】 D

【解析】 行政法律关系内容设定具有单方面性，行政主体享有国家赋予的、以国家强制力为保障的行政权，其意思表示具有先定力，行政主体单方面的意思表示，就能设定、变更或消灭权利和义务，从而决定一个行政法律关系的产生、变更和消灭。无须征得相对人的同意。

2.行政行为的特征包括（ ）。［2010-92］

A.从属法律性 B.裁量性

C.单方意志性 D.无偿性

E.优先性

【答案】 ABCD

【解析】 行政行为的特征包括从属法律性、裁量性、单方意志性、效率先定性、强制性、无偿性。

3.行政行为的效力

行政行为的效力，是指行政行为一旦成立，便对行政主体和行政相对人所产生的法律上的效果和作用，表现为一种特定的法律约束力与强制力。

（1）确定力。

有效成立的行政行为具有不可变更力，即非依法不得随意变更、撤销。行政主体非依法定理由和程序不得随意变更行为的内容，或者就同一事项重新作出行政行为。经过一定期限后行政相对人不得再挑战行政行为的效力。

（2）拘束力。

行政行为成立后，其内容对行政相对人及其他利害关系人产生的法律上的约束力。行政相对方必须严格遵守、服从已经生效的行政行为；主动履行行政行为的全部内容和设定的义务；否则将承担相应的法律后果。

（3）执行力。

行政行为生效后，行政主体依法有权采取一定的手段，使行政行为的内容得以实现的效力。当行政相对人不履行法定义务时，行政机关可以依法强制其履行该义务。这种行政强制执行是行政机关依职权所作的执法行为，不需要事先得到法院的判决。这种执行力又称“自行执行力”。但是，并不是所有的行政行为都必须强制执行，如：行政许可行为，行政处罚中的警告行为。一般而言，行政行为只是在行政相对方拒不履行义务的情况下，行政行为才需要强制执行。

多数情况下行政行为成立、生效后应立即执行，但并不是都立即执行。也有一些例外情况，如法律规定的暂缓执行的行为；行政主体不具备强制执行手段，须申请人民法院强制执行等。

（4）公定力。

行政行为除自始无效外，在没有被有权机关依法撤销之前，即使不符合法定条件，仍然视为有效，并对任何人都具有法律约束力，即不论合法还是违法，都推定合法有效。

4.行政行为的生效与合法的要件

（1）行政行为的生效规则。

行政行为生效的前提条件是行政行为的成立。一个行政行为只有具备法定要件，才能有效成立，才是合法的。

1）即时生效。行政行为一经作出即具有效力，对相对方立即生效。

2）受领生效。行政行为须为被相对方受领才开始生效。受领，即接受、领会，是指行政机关须将行政行为告知相对方，为相对方所接受，一般采用送达的方式。

3）告知生效。行政机关将行政行为的内容采取公告或宣告等有效形式，使相对方知悉。

4）附条件生效。行政行为的生效附有一定的期限或一定的条件，在所附期限到来或条件消除时，行政行为才开始生效。

（2）行政行为合法。

行政行为合法的要件是：

1）主体合法。行政行为的主体必须具有行政主体资格，能以自己的名义作出行政行为，并能独立承担法律责任。行政主体合法包括行政机关合法、人员合法、委托合法三方面的内容。

2）权限合法。行政主体必须在法定的职权范围内，以一定的权限规则实施行政行为。包括：行政事项管辖权的限制；行政地域管辖权的限制；时间管辖权的限制；法定手段的限制；法定程度的限制；法律、法规设定条件的限制；委托授权的限制。行政主体只有在上述法定职权限度内实施行政行为，否则违法。

3）内容合法。指行政行为中体现的权利和义务，以及对权利、义务的影响与处理都应符合法律、法规的规定和社会公共利益。对于受法律羁束的行政行为其必须符合法律法规的规定。对于自由裁量行为，必须符合法定幅度与范围。行政行为的内容应明确、适当，体现公正合理；必须符合实际，切实可行。

4）程序合法。行政主体在实施行政行为时必须依照法定程序进行，不得违反法定程序，任意作出某种行为。不仅要求行政行为的性质要与相适应的法定行政程序要求相符合，还必须符合程序的一般要求，如：说明身份规则、听取意见规则等。

历年真题

1.“建设单位在取得建设工程规划许可证后，必须按照许可证的要求进行建设”的规定，应当属于行政行为效力的（ ）。［2017-86］

A.确定力 B.拘束力

C.执行力 D.公定力

E.强制力

【答案】 AB

【解析】 行政行为的效力包括确定力、拘束力、执行力、公定力。

首先，必须按照行政许可的内容进行建设，表明行政主体和行政相对方均不能否定行政行为的内容，不得随意。其次，对行政相对方来说，必须遵守和服从已经生效的行政行为。以上就表现为确定力和拘束力。而在行政行为过程中，只要行政许可没有撤销或者失效，大家就公认行政许可有效，这就是公定力。

2.一般行政行为的生效规则包括（ ）。［2014-82］、［2011-85］

A.限时生效 B.自动生效

C.受领生效 D.告知生效

E.附条件生效

【答案】 CDE

【解析】 一般行政行为生效的规则是即时生效、受领生效、告知生效、附条件生效。

3.根据行政法学，下列属于行政行为效力的是（ ）。［2013-82］

A.公信力 B.确定力

C.拘束力 D.执行力

E.公定力

【答案】 BCDE

【解析】 行政行为的效力包括确定力、拘束力、执行力、公定力。

4.行政行为合法的要件包括（ ）。［2013-83］

A.主体合法 B.权限合法

C.内容合法 D.身份合法

E.程序合法

【答案】 ABCE

【解析】 行政行为合法要件包括主体合法、权限合法、内容合法、程序合法。

5.对城乡规划违法建设的行政处罚生效规则是（ ）。［2010-78］

A.即时生效 B.受领生效 C.告知生效 D.附件生效

【答案】 B

【解析】 违法处罚属于受领生效。

5.行政行为的分类

行政行为分类方法很多，不同的标准可以有不同的分类。在城市规划管理实践中经常遇到的有下列几种：

（1）抽象行政行为与具体行政行为。

按照行政行为的对象是否特定为标准划分为抽象行政行为和具体行政行为。

1）抽象行政行为。指特定的行政机关在行使职权的过程中，制定和发布普遍行为准则的行为。抽象行政行为能对未来发生拘束力，可以反复使用，可以起到拘束具体行政行为的作用，包括制定法规、规章，发布命令、决定等。编制城市规划也属于抽象行政行为。

抽象行政行为的核心特征是：行政行为的不确定性或普遍性。抽象行政行为是对某一类人或事具有拘束力，且具有后及力；其不仅适用当时的行为或事件，而且适用于以后要发生的同类行为和事件。抽象行政行为具有普遍性、规范性和强制性的法律特征，并经过起草、征求意见、审议、修改、通过、签署、发布等一系列程序。

2）具体行政行为。指行政机关在行使职权的过程中，对特定的人或事件作出影响相对方权益的具体决定与措施的行为。具体行政行为是将行政法律关系双方的权利和义务内容的具体化，是在现实基础上的一次性行为。在已有行政法律规范的情况下实施具体行政行为必须遵守法定规则。

具体行政行为的特征是行为对象的特定性与具体化。其内容只涉及某一个人或组织的权益。具体行政行为一般包括：行政许可与确认行为、行政奖励与给付行为、行政征收行为、行政处罚行为、行政强制行为、行政监督行为、行政裁决行为等。

（2）内部行政行为与外部行政行为。

以行政行为的适用性和效力作用对象的范围为标准，可以划分为内部行政行为和外部行政行为。(www.daowen.com)

内部行政行为是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行为，如行政处分、行政命令等。

外部行政行为是指行政主体对社会实施行政管理活动的过程中，针对公民、法人或其他组织所作出的行政行为，如行政处罚、行政许可等。

（3）羁束行政行为与自由裁量行政行为。

行政行为以受法律的约束程度为标准，可分为羁束行政行为和自由裁量行政行为。

羁束行政行为是指法律规范对其范围、条件、标准、形式、程序等作了较详细、具体、明确规定的行政行为。行政主体必须严格依照法律规范的规定作出行政行为，没有自行选择、斟酌、裁量的余地，如税务机关征税等。

自由裁量行为是指法律规范仅对行为目的、范围等作了原则性规定，而将行为的具体条件、标准、幅度、方式等留给行政机关自行选择、决定的行政行为。

（4）依职权的行政行为与依申请的行政行为。

以行政机关可否主动作出行政行为为标准，划分为依职权的行政行为和依申请的行政行为。

依职权的行政行为是指行政机关依据法律授予的职权，无须相对方的请求而主动实施的行政行为。如行政处罚等。

依申请的行政行为是指行政机关必须有相对方的申请才能实施的行政行为。如颁发营业执照、核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等。

（5）单方行政行为与双方（多方）行政行为。

以行政行为能否因为行政机关的单方意思表示发生效力为标准，把行政行为划分为单方行政行为与双方（多方）行政行为。

单方行政行为是指行政机关单方意思的表示，无须征得相对人同意即可成立的行政行为。如行政处罚、行政许可等。

双方（多方）行政行为是指行政机关为实现公务目的，与相对方协商达成一致而成立的行政行为，如行政合同。如果行政关系多方当事人为了一定目的，经协商达成一致而产生法律效果的行政行为称为多方行政行为，又称为“行政协定”或“行政协议”，如行政机关与群众组织签订的各项协议等。双方行政行为与多方行政行为在性质上没有多大区别。

（6）要式行政行为与非要式行政行为。

以行政行为是否应当具备一定的法定形式为标准，划分为要式行政行为和非要式行政行为。

要式行政行为是指必须具备某种法定的形式，或遵守法定程序才能生效的行政行为。如行政处罚必须以书面形式加盖公章才能生效。如果不需一定方式和程序，无论采取何种方式都可以成立的行政行为称为非要式行政行为。如公安机关对醉酒司机采取强制约束的行为。要式行为，就其形式而言是羁束性的要求；而非要式行政行为属于自由裁量性规定。采取非要式行政行为应受到严格控制，一般在情况紧急或不影响相对方权利的情况下才能采取。

（7）作为行为与不作为行为。

作为行政行为是指以积极作为的方式表现出来的行政行为，如行政奖励、行政强制等。

不作为行政行为是指以消极不作为的方式表现出来的行政行为。如“集会游行示威法”中规定，对于游行、集会申请，主管机关对申请“预期不通知的，视为许可”就属于不作为行为。

（8）行政立法、行政执法与行政司法行为。

行政立法、行政执法和行政司法行为是以行政权作用的方式和实施行政行为所形成的法律关系为标准划分的。

行政立法行为是指行政主体以法定职权和程序制定带有普遍约束力的规范性文件的行为。

行政执法行为是指行政主体依法实施的直接影响相对方权利和义务的行为，或者对个人、组织的权利和义务的行使和履行情况进行监督检查的行为。包括行政许可、行政确认、行政奖励等。

行政司法行为是指行政机关作为第三者，按照准司法程序审理特定的行政争议或民事争议案件所作出的裁决行为；它所形成的法律关系是以行政机关为一方，以发生争议的双方当事人各为一方的三方法律关系，具体包括行政裁决、行政复议等。

（9）授益行政行为与侵益行政行为。

赋予权益是指赋予行政相对人某种新的法律上的权益，包括法律上的权能、权力和利益。赋予权益的行政行为又称“授益行政行为”。

剥夺权益是指行政主体依法剥夺行政相对人已有的某种权益，包括法律上的权能、权力和利益。一般而言，权益的剥夺只能针对行政相对人的行政违法行为而进行，是行政制裁。剥夺权益的行政行为又称“侵益行政行为”。

此外，还有一些特殊的行政行为，如行政终局裁决行为、国家行为等。

历年真题

1.下列关于行政行为的连线中，不正确的是（ ）。［2018-2］

A.编制城市规划——具体行政行为 B.进行行政处分——内部行政行为

C.进行行政处罚——依职权的行政行为 D.行政监督——单方行政行为

【答案】 A

【解析】 编制城市规划属于抽象行政行为。

2.划分抽象行政行为和具体行政行为的标准是（ ）。［2017-11］

A.行政行为的主体不同 B.行政行为的客体不同

C.行政行为的方式和作用不同 D.行政行为的结果不同

【答案】 C

【解析】 划分抽象行政行为和具体行政行为的标准是行政行为的方式和作用不同。

3.下列行政行为，不属于具体行政行为的是（ ）。［2017-12］

A.制定城乡规划 B.核发规划许可证

C.对违法建设作出处罚决定 D.对违法行政人员进行处分

【答案】 A

【解析】 制定城乡规划无特定的对象，具有抽象行政行为的普遍适用和后及力，属于抽象行政行为。

4.城乡规划主管部门依法核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证属于（ ）的行政行为。［2017-26］、［2014-23］、［2013-32］、［2012-75］、［2010-28］

A.依职权 B.依申请 C.不作为 D.作为

【答案】 B

【解析】 《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第二条规定：本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可的特征：依申请的行政行为、管理型行政行为、外部行政行为、准予从事特定活动的行政行为。

5.编制城市规划，属于（ ）行政行为。［2017-76］

A.具体 B.抽象 C.依申请 D.羁束

【答案】 B

【解析】 编制城市规划属于抽象行政行为，不针对特定对象，且具有普遍性和后及力。

6.规划部门组织编制控制性详细规划的行为，按行政行为分类属于（ ）。［2017-85］

A.抽象行政行为 B.具体行政行为

C.内部行政行为 D.外部行政行为

E.依职权的行政行为

【答案】 ADE

【解析】 编制控制性详细规划不属于针对特定的对象和事情，且具有后及力，属于抽象行政行为。编制后对所有人都适用，不仅是针对组织内部产生法律效力，所以是外部行政行为；是依据法授予的权力，属于依职权的行政行为。

7.城乡规划主管部门行使行政处罚权属于（ ）。［2014-100］

A.具体行政行为 B.依职权行政行为

C.依申请行政行为 D.单方行政行为

E.外部行政行为

【答案】 ABDE

【解析】 行政处罚属于消极行政行为，行政机关可以单方做出的对外部的具体行政行为，不需要获得对方的同意。不属于依申请的行政行为。

8.某城乡规划主管部门在建设单位尚未提出申请，就上门为其发放了建设工程规划许可证，该行为的错误在于核发建设工程规划许可证应该是（ ）。［2013-72］

A.依职权的行政行为 B.依申请的行政行为

C.不作为的行政行为 D.非要式的行政行为

【答案】 B

【解析】 依申请的行政行为：行政机关必须有相对方的申请才能实施的行政行为。如颁发营业执照、核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等。

9.《城乡规划法》中规定的强制拆除措施，不属于（ ）行政行为。［2013-79］

A.单方 B.不作为 C.依职权 D.具体

【答案】 B

【解析】 本题考点是作为行政行为与不作为行政行为。所谓作为行政行为，是指以积极作为的方式表现出来的行政行为，如行政奖励、非行政强制等。不作为行政行为，是指以消极不作为的方式表现出来的行政行为，如行政处罚。

10.“对某一类人或事具有约束力，且具有后及力，其不仅适用于当时的行为或事件，而且适用于以后要发生的同类行为和事件”的解释是指（ ）。［2012-5］

A.具体行政行为 B.抽象行政行为

C.羁束行政行为 D.自由裁量行政行为

【答案】 B

【解析】 抽象行政行为是对某一类人或事具有拘束力，且具有后及力；其不仅适用当时的行为或事件，而且适用于以后要发生的同类行为和事件。抽象行政行为具有普遍性、规范性和强制性的法律特征，并经过起草、征求意见、审议、修改、通过、签署、发布等一系列程序。

11.对违法建设行为发出加盖公章的行政处罚通知书，属于（ ）行政行为。［2012-99］

A.抽象 B.具体

C.依职权 D.要式

E.外部

【答案】 BCDE

【解析】 加盖公章的违法处罚通知书属于具体行政行为，属于规划主管部门依职权行政行为，加盖公章通知书属于要式行政行为，属于对违法单位进行处罚的外部行政行为。

12.下列城乡规划主管部门做出的行政行为中，不属于抽象行政行为的是（ ）。［2011-6］

A.颁布《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》

B.核发建设工程规划许可证

C.对违法建设工程发出行政处罚通知单

D.要求有关单位提供与监督事项相关的文件

【答案】 A

【解析】 抽象行政行为指特定的行政机关在行使职权的过程中，制定和发布普遍行为准则的行为，可以反复使用，对未来发生拘束力。编制城市规划属于抽象行政行为。具体行政行为指特定的行政机关在行使职权的过程中，对特定的人或事件做出影响对方权益的具体决策与措施的行为。现实基础上的一次性行政行为，不具有普遍约束力。

13.下列属于行政执法行为的有（ ）。［2011-81］

A.行政许可 B.行政确认

C.行政奖励 D.行政裁决

E.行政复议

【答案】 ABC

【解析】 行政执法行为指行政机关对行政相对人采取的直接影响相对人权利和义务的行为，包括行政许可、行政确认、行政奖励等。行政司法行为是指行政机关作为第三者，按照司法程序做出的裁决行为，具体包括行政裁决、行政复议。