1.对亚洲移民的政策

根据美国建国以来移民政策的演变，它接纳外来移民的过程可以划分为两个时期：（一）自由移民时期，即建国起到1882年《排华法案》的实施；（二）限制和选择移民时期，即从1882年《排华法案》的实施到现在。

在建国初期，有些开国元勋对外来移民顾虑重重，也制定过针对外来移民的严峻法律，比如美国第二任总统约翰·亚当斯执政时，就签署了一系列排斥性的移民归化法，延长了外来移民归化前的居住年限（由2年延长至5年，1798年又延长至14年），设立总统驱逐外侨的条款。但后来，由于社会经济的发展迫切需要劳动力，美国政府一直鼓励接纳外来移民，奉行来者不拒的政策。这一时期，有1000万人移居美国，其中绝大部分来自欧洲。这些外来移民对美国早期发展起了重要作用。

管理外来移民的权利虽然名义上属于美国国会，但联邦政府在这一时期尚未设立专门管理移民事务的机构，而是由各州和地方根据自身需要来处理移民事务。这一时期，外来移民主要是从纽约和旧金山等港口城市进入美国的，所以管理移民事务的任务是由这些城市和他们分别所属的纽约州和加州等州承担的。直到1875年，联邦政府才开始承担管理移民工作，宣布只有国会才有权处理移民问题。那一年，国会对外来移民实行第一次控制，宣布禁止妓女和罪犯入境，以后又通过一个联邦管理外来移民的法案，把排斥的类别扩大到精神病患者、白痴和可能成为社会负担的人。

但是，这些法案仍由各州负责执行。同时，西海岸各州的排华问题也被提上了联邦政府的议事日程。在加州议员的鼓动下，国会于1882年通过《排华法案》，禁止华工入境十年，华侨不得入籍。这是个以种族和国籍为理由禁止移民入境的联邦法案。它标志了自由移民时期的终结，也预示美国限制和选择移民时期的开始。

所谓限制和选择，就意味着限制移民入境，减少入境移民的数量；选择就是挑选美国所需要的移民，拒绝它所不需要的人。但是美国从二战和战后国际斗争的需要出发，多少放宽了对移民的限制，因此，与以前阶段相比，战后可称为移民政策的有限松动的阶段。1882年后，移民限制和选择移民政策又可分为两个阶段。

在战前阶段，美国继《排华法案》之后，又制定和采取了一些限制和排斥外来移民的法律和措施。这种法律和措施大体上分为以下三种类型：1.针对某个特定国家或地区的，比如1907年至1908年，美国与日本达成《君子协定》，禁止日本劳工进入美国；^[6]1917年国会通过对移民进行“文化测验”的法案，以限制东、南欧各国移民入境；2.针对外国劳工的，如1885年国会通过的《福伦法》（Foran Act），禁止输入合同劳工；3.不断扩大禁止入境者的范围，把已有排斥类别扩大到无政府主义者和以暴力推翻美国政府者等。

为把限制和选择移民的措施纳入制度化的轨道，美国国会在二十世纪二十年代先后通过3个移民法，其中最主要的是1924年移民法，从而确立了移民限额制度，即旨在限制移民入境人数，选择移民民族来源的体制。这种移民限额制最突出的一个特征就是种族主义。首先表现就是排斥亚洲移民，其次表现为限制东、南欧移民入境。根据1924年移民法，任何具有亚洲族裔血统的移民，不管他们的出生地是何地、何国，均不得移民美国，也不得入籍。只有菲律宾移民是个例外，因为菲律宾是美国海外殖民地，其居民享有自由出入美国的权利。但到1935年，菲律宾这种权利也被废止，改为每年给予菲律宾50名的移民限额，成为二战前亚洲唯一享有移民限额的国家。因此，移民限额制的实施表明了美国开始了加强限制和选择移民的阶段，也就是“限制欧洲移民，排斥亚洲移民”的阶段。此后美国接纳外来移民的人数明显下降了，在1921年至1929年期间，每年入境的欧洲移民从80万下降到15万人。到三十年代，入境的移民更少了，低于限额法所规定的入境限额。

美国参加二战后，逐渐开始了美国移民政策有限松动的阶段。这首先表现在1943年美国废除了长达半个世纪之久的排华法，允许中国可以合法移民美国并成为美国公民。这就改正了富兰克林·罗斯福总统所明确指出的这一“历史性错误”，从而加强了美国与中国共同抗击日本侵略者的同盟关系。二战结束后，美国也放宽了对少数亚洲国家的移民限制，决定分别给予菲律宾和印度每年各100名的移民限额。其次表现在战后初期美国政府陆续颁布了一系列特别法令和临时紧急措施，1946年的《战时新娘法》，1948年的《流亡人员安置法》和1953年的《难民救济法》。当时，美国移民政策出现有限松动的原因有二：一是二战后，美国公众对移民问题的态度有了变化。随着宗教派别问题争论的减少和宗族偏见的减轻，容忍精神有所增强。教育的普及促进了美国各民族间互相了解，因而要求放宽移民政策的呼声日益增强。二是，美国政府主要从当时国际斗争的需要出发，多少放宽了对移民的限制，采取一些措施来接纳“限额法”以外的移民（难民）入境，但这种放宽的措施，除个别立法如“战时新娘法”等属于家庭团聚的性质外，主要是为美国敌视社会主义国家的冷战政策服务的。

就在美国移民政策稍有松动的形势下，国会不顾社会舆论的反对，竟于1952年通过了《移民和国籍法》，其主旨仍是限制和阻碍外来移民入境。这个法的特征表现在两个方面：其一，麦卡锡式反共调子很突出，因为1950年美国国会制定的反共的《国内安全法》（又称《颠覆活动管制法》）被纳入该移民法，而《国内安全法》规定，“禁止那些过去是或现在仍是共产党员或参加共产党组织的任何外籍人入境，已入境者将立即被驱逐出境”，因此，这个移民和归化法“是以国家安全为理由对所有外侨和外来移民进行空前规模的政治性甄别和惩罚”。据统计，这个移民法实施后，美国政府在五十年代驱逐合法入境的外侨达13万人之多。其二，它坚持美国移民政策中种族主义因素，但对亚洲移民却具有两重性。它一方面设立了“亚洲—太平洋三角区”，给予整个地区各国有限的移民限额，取消了亚洲移民和亚裔人不得入籍的禁令，这当时不能不说是个改进。另一方面却坚持了限额法中对亚洲移民的歧视。根据该法，欧洲移民的限额指标将计入其出生国的限额，而欧洲的亚裔移民入境时使用的限额指标则记入其祖籍所属的亚洲国家和地区的限额。同样，美国对西半球国家和地区仍实施非限额移民，而这却不适用于居住西半球各国和地区的亚裔人。显然，美国对移民实施这种双重标准的目的在于限制亚洲移民。

美国之所以限制亚洲移民固然与美国长期以来形成的种族偏见有关，但其法律根据则源于1924年移民法所确立的民族来源体制。对这一体制，既未予修改，也根本没有触动。这自然引起社会舆论的愤慨和谴责。到六十年代民权运动兴起时遭到了更猛烈的抨击。一些自由派人士认为这种移民来源制不仅歧视某些民族集团，而且违背了美国的传统和理想，特别是长期以来美国开国元勋自诩美国为“世界被压迫者的庇护者”的理想。就连当时美国总统肯尼迪也力促国会取消移民限额法中的民族来源制，认为“在一个各民族互相依存的时代，这个制度是个时代的错误，因为，它对要求进入美国的人根据出生的偶然性而加以歧视”。

在社会舆论广泛要求改革的形势下，国会以压倒性的多数通过了《外来移民与国籍法修正案》。这个法案规定：（1）取消移民限额法中的民族来源制，改为按国籍（不按民族和种族）定出份额；（2）每年限额29万人，其中东半球17万人，西半球12万人；（3）美国公民的直系亲属（包括父母、配偶和子女）获准入境者不计算在上述数目之内；（4）对移民采取“先来先处理”的优先制，优先制强调优先考虑家庭团聚、专业人员（从事美国所需要的职业者）和难民。

1965年移民法是美国移民政策史上的一个重要转折，即以民族来源制为基础的移民限额制，转变为以国籍为基础的全球限额制。^[7] 这种转变不仅打破了以民族来源为基础的移民模式，而且把西半球移民纳入全球限额制，从而结束对西半球长期奉行的自由移民政策。这种变革不能不说是一种进步，至少是在表面上同等对待来自各国的移民。但是，有些美国学者却对1965年移民法做出了过高的评价，认为它“赶走了美国移民立法中种族主义的幽灵”，对各国移民采取“一视同仁”的政策，重新为来自“不同海岸的移民打开了金门”。实际上，种族主义在美国社会中是根深蒂固的，它的幽灵绝不会一下子被赶走的，说美国今后对各国移民采取“一视同仁”的政策更是远离现实了。仅从这个移民法有关家庭团聚优先权的决策考虑中，便可看出美国决策人偏爱西、北欧移民和限制亚洲移民的招数（计谋）了。他们透露说，西北欧移民一直是美国移民的主体，所以，家庭团聚条款的真正受益者仍然是西北欧移民；而自排斥亚洲移民的限额制实施以来，“亚洲人在美国很少有亲戚，所以，来自这些国家移民不会太多”。这表明1965年移民法的决策人为限制亚洲移民而设计的条款真是用心良苦了。

但是，移民不同来源的增减趋势不是以美国决策人的意志为转移的。这个移民法实施后，入境的亚洲移民的人数猛增，再与西半球移民一起，构成了美国外来移民的主要来源。根据美国的统计：

这表明60年间，亚裔美国人增加将近20倍之多。

在亚裔美国人不断增加的同时，欧洲移民却在锐减。这是因为二战后，西欧各国重建经济到六十年代已进入高速发展时期，迫切需要大量劳动力，这就从根本上遏制了移民外迁的势头。而亚洲移民与亚裔美国人却呈现急剧增加的趋势，这种趋势是由美国资本主义发展的需要和亚洲国家和地区社会经济的变化两方面因素所促成的，而不是以美国移民政策决策人的意志和愿望为转移的。一方面，亚洲国家在二战后纷纷取得独立，但多数仍处于工业化初期阶段，它们的人口增长速度往往超过了经济发展速度，人民生活水平仍较低，因此许多人为改善自己的处境和生活，纷纷外迁，有不少利用1965年移民法中“家庭团聚”和技术类移民的条款移民美国；另一方面，在八十年代前，亚洲是世界上地区性冲突较频繁、战争连绵不断的主要地区，每次战争的结果都造成了大批难民逃离家园，流落他乡。这些难民往往成为迁往美国的亚洲移民的主要组成部分。

与此同时，还有两个促成亚洲移民有增无减趋势的因素也值得注意。一是1959年夏威夷加入美国联邦，取得州的地位，有些亚裔美国人被选为国会的参、众议员，作为亚裔美国人的代言人，他们自会对美国亚洲移民政策施加政治影响，消除一些不利于亚洲移民和亚裔群体的措施。二是亚裔移民所受的教育程度较高，遵纪守法与敬业精神较强，与美国其他少数民族相比，对社会做出的贡献较显著，在事业上取得了较突出的成就，所以被誉为“模范少数民族”。(www.daowen.com)

这些都有助于消除美国社会对亚洲移民和亚裔群体的偏见，增强了接纳他们的意愿。

七十年代中期以后，美国移民政策面临两个突出问题，即难民问题和非法移民问题。前者是指东南亚难民潮。为了应付这一问题，国会于1980年通过了“难民法”，其中对难民的定义、接纳限额及安置事宜都做了明确的规定。在制定“难民法”过程中，美政府标榜“人道主义”精神，宣扬它对流离失所的难民伸出援助之手，但其主要出发点仍是为美国的远东外交战略服务。

更为棘手的问题是非法移民问题，大量非法移民——特别是拉美各国非法移民入境，引起了许多社会问题。1.增加联邦和地方政府的开支；2.在就业和工资方面与美国人竞争；3.非法移民的文化适应问题，加州一带双语教育的问题。为了应付非法移民问题，国会于1986年通过了《移民改革和控制法》，决定采取严厉措施制裁雇佣非法移民的雇主，同时“赦免”一批非法移民，准许他们中符合美国所要求的部分之取得临时以及永久居留权。但这个法令的实施也未取得预期的效果。

近年来，有两个较突出的现象引起了美国移民政策决策者的重视：1.欧洲移民在全球移民限额中的比例持续下降；2.专业技术和学有专长的移民的比例也呈下降趋势。因此1990年国会又通过了一个新移民法，规定在没有改变家庭团聚原则的前提下，尽量增加有职业移民的限额，还增加了多样化移民的限额，其目的就是力求吸收对美国有用的专业技术人员和照顾西欧的移民。

参考书目

1.罗杰·丹尼尔斯，《来到美国：外来移民史和美国生活中的族裔关系》。

2.1924年限制移民法（节录） 载《1917年—1939年的美国》，译自《美国历史文献》第192—194页。

3.Leonard Dinnerstein，Ethnic Americans： A History of Immigration，1988，Chapters 4.5 pp.63-106.

4.沈宗美译《美国种族简史》 第一章，第十一章（1993）

5.梁茂信，《美国移民政策研究》序、绪论（1996）第4章、第6章、第7章

6.Ronald Takaki（罗纳德·高木），A Different Mirror，A History of Multicultural America （1993），《一面不同的镜子：美国多元文化史》。

7.陈依范著，《美国华人史》，世界知识出版社，中译文，（1987）

8.陈书成（音译）《亚裔加州人》（1991）

10.丁则民，“百年来美国移民政策的演变” 《东北师大学报》1986年，第3期

11.“美国亚洲移民政策的演变” 《河北师院学报》，1997年第2期