△自治会

宣统元年（1909年）二月，总督张人骏，准陆军部火票，递到民政部咨。

光绪三十四年（1908年）十二月十七日，内阁奉上谕：宪政编查馆奏、核议民政部奏：城镇乡地方自治，并另拟选举章程一摺，地方自治为立宪之根本，城镇乡又为自治之初基，诚非首先开办不可。著饬所属地方官，选择正绅，按照此次所订章程，将城镇乡自治各事宜，迅即筹办，实力奉行，不准稍有延误。尤须将朝廷惠爱闾阎，官民共济之意，剀切晓谕，使知地方自治，乃辅官治之所不及，仍统于官治之内，并非离官治而独立之词。周之必闾族党，汉之三老啬夫，其来自古，惟选举自治之职员，责在州县；而选择州县，责在督抚。官绅皆得其人，方能有实效而无流弊。此外，宪政馆奏定，各衙门应归第一年筹办之事，现已据陆续具奏，至明年以后，所有分年应行筹备各事，并著内外各衙门，按限妥筹，次第举办，毋得始勤终懈，疲缓延搁，以致贻误。实行立宪之期，用昭大信，而慰民望。钦此。钦遵到部，相应咨行，贵督遵照办理，等因檄行广东谘议局筹办处，照依准。咨奉上谕事理，移行各道府厅，一体钦遵，查照办理。是年闰二月十九日，知番禺事周汝敦奉饬钦遵照办。

（宣统）元年十月，广东地方自治筹办处札发图表，饬查城乡户口数目。周前县定期十一月十五日集合全邑绅耆，在明伦堂会议自治分区事宜。当时所定，无论向名为乡为社为约，而人口满五万以上者，即谓之“镇”，不满五万者，谓之“乡”。其有向来联合数乡，或数十乡，成一公堡，或一社一约者，统计其联合之各乡，每乡共有男女人口若干。汇列总表，绘图具报。支配之法，除县城外，划分五镇。二十六乡。

计开：

县城：二百五十六方里。（右捕属）

河南镇。（略）（右茭塘司属）

怀清镇。（略）

同凤镇。（略）

仁凤镇。（略）（右慕德里司属）

鹿步镇：一千八百三百。（现注：百位数出现两个，原文如此，可能有误）三十七方里。（右属鹿步司全属）

（以下各司属与天河地区无关，略）

（谨按）各属户口若干，详见《本志》户口类。

宣统二年（1910年），三月，广东地方自治筹办处以县治城厢，又县属河南镇，定为繁盛地方。饬即照章设立事务所，筹设该城镇议事会、董事会为各属模范。嗣因省城地方分属二县，其应设之自治职，是否合并设置，函知番禺县，会同南海县，招集县绅，妥速议定，并将应分若干区划具报。集议后，主分办者居多数。十八日复行决议，主分办者仍居多数。旋由绅士吴道镕、丁仁长等五十人，具函复县，略谓地方自治，必因其民情之习惯，南番二县之人，虽同居一城，而风气既殊，习尚亦异。与他省之二县同城，混而为一者，迥不相同。观两次集议，竟无一人主合者，民情大可见矣！倘欲强为牵合，夺所便而行所难，扬沸棼丝，流弊滋大，此非地方之福，亦岂良有司所乐闻哉！虽定章第十条有言分属二县以上，直隶州与县管辖者，其自治职“仍得合并，毋庸分立”。然细译文义，既云“仍得”，又曰“毋庸”，皆非决定之词。倘同城不许“分立”，则章程当云“必应合并，不得分立”矣！且章程于乡自治职，亦有地方情形不便“合并”之条，乡既有之，城亦宜之然。然则，南番城自治会之分立，似无悖于定章也。

城镇乡议事会及城镇董事会、乡佐、乡选民会《选举章程》择要：

一、选举人分为两级，就选举人内，择其年纳正税或公益捐较多者若干名，计其所纳之额，足当选举人全数所纳总数之半者，为甲级，其余选举人为乙级。例如该区选举全数税捐额共一千二百一十四元，平分半数得六百零七元，须就选民内择其年纳税捐较多者，计若干名能满六百零七元之数，则定为甲级，其余归入乙级。

二、选举人有所纳税捐额介于两级之间者，归入甲级。例如上条所拟税捐六百零七元之半数，而甲级选民统计只得六百零六元有奇，是仍未满所纳税捐之半数，则应就选民内再择纳税捐较多者一人归入甲级。若两级之间有二名以上所纳之额相同者，以年长之人入甲级。年同者，由董事会总董及乡董抽签定之。若董事会未成立以前，暂由监督选举者抽签决定。

三、城镇乡议事会两级选举人，分别各选议员半数，其被选举人不必限定与选举人同级。如甲级选民可在乙级选出之类。

四、若议员全数不能平分者，先按两级各分半数，其所余单数，由甲级选举之。

五、若甲级选举人数，少于该级应出议员额数者，除各举一名外，其余额数归入乙级选举之。

六、城镇议事会议事员，以二十名为定额。城议事会议员，不论该城居民多少，均以二十名为额。如城镇人口满五万五千者，得于二十名定额外，增设议员一名。必须足五万五千额数，始准增设。自此以上，每加人口五千，增议员一名，至多以六十名为限。

乡议事会议员额数，根据该乡人口总数，其比例如下：

人口不满二千五者，议员六名。二千五百以上，不满五千者，议员八名。五千以上不满一万者，议员十名。一万以上不满二万者，议员十二名。二万以上不满三万者，议员十四名。三万以上不满四万者，议员十六名。四万以上者，议员十八名。

七、城镇乡议事会选举议长、副议长，均由议员用无名单记法分次互选，各以得票最多数者为当选。

八、城镇董事会选举总董用无记名单法选举，以得票满议员三分之一当选。若得票无满议员总数三分之一者，应即如法再选，以选出为止。陪董亦以满议员总数三分之一为当选。如一次选举得票数为满议员总数三分之一者有二人，即由拟定正、陪各一名，开列姓名履历，造具清册，由地方官申请督院遴选，加札委用，或一次选举得票满议员总数三分之一者祗一人，应如法再选一人，拟定正、陪。其得票票数，总以满议员总数三分之一为当选。

九、董事会职员，不必限定在议员内选出。凡该区选民册内有被选举资格者，均可当选。若有由该议事会议员当选者，应辞议员之职。(www.daowen.com)

十、董事会董事名额，以该城镇议事会议员二十分之一为额。名誉董事，以其十分之二为额。

十一、董事及荣誉董事用无名连记法分次选举，均以得票满议员总数三分之一为当选。董事应设一名者，用单记法，如设二名以上，用连记法。

十二、各乡设乡董一名，乡佐一名，由议员用无名单记法分次选出。以得满议员总数三分之一为当选。

十三、乡有户口过少，其选民全数不足议员最少定额六名十倍之数，而又不便合并者，不得设乡议事会，以乡选民会代之。

乡选民会议员无定额，以本乡选民全数充之，应设乡董一名，议长、副议长各一名，均由会员选出。

十四、凡议事会、董事会选举票数同者，以年长之人在前，年同者抽签定之。

十五、除上摘举名条外，所有条文及标举者，应查照城镇乡地方自治选举章程办理。（以上均据《县署案卷》）

——宣统《番禺县续志》卷九《经略志三》

解读与考证

清光绪二十七年（1901年）后，清政府陆续推出“新政”改革方案。三十二年（1906年），清政府发出“预报仿行宪政”的上谕，颁布“预备立宪诏书”，宣布“仿行宪政”，诏令在奉天、直隶两省先行试办。从此，中国拉开了预备立宪的序幕，地方自治也随之登场。清末地方自治以1908年为界分前后两个阶段，前一阶段为自行试办阶段，后一阶段以1909年1月18日清政府颁布的《城镇乡地方自治章程》《城镇乡地方自治选举章程》为标志，在清政府统一部署下全面推行。在此背景下，宣统二年即1910年番禺县依令设置“自治会”。

据上述宣统志记载，光绪三十四年（1908年）十二月，朝廷发布上谕，同意宪政编查馆和民政部的报告，各地实行地方自治，按照章程选举自治会。并指出地方自治是立宪的根本，城镇乡自治是地方自治的基础。地方自治的作用是补充官治的不足，但自治会仍归官府统辖。不能脱离官府而独立。要求各地本年筹办，明年实行。番禺县知县周汝敦按照上谕实行办理地方自治选举。

宣统《番禺县续志》记载筹办地方自治会和城镇乡议事会等项，共涉及4个问题：

第一：关于划分选区

次年（宣统元年）十月，广东地方自治筹办处成立。十一月十五日，番禺县绅耆在明伦堂开会，议定选举划分选区的办法。议定人口满五万以上称“镇”，以下称“乡”。全县除县城外，划分为5镇、26乡。其中天河地区的鹿步司面积918平方公里，划为一镇。按照该志“户口”类，鹿步司有2.2021万户、15.0166万人。天河地区面积约占属鹿步司五分之一，但未有独立核算。

第二：关于南番城自治会分立

因为当时广州城以今北京路为界，西面属南海县，东面属番禺县，一城两县。1901年召开会议，自治研究社（成立于1904年）、商务总会（成立于1907年）、粤商自治会（成立于1907年）主张南海县和番禺县合办自治会，一城一会。而地方乡绅于四月六日和十八日，两次会议均主张南海县和番禺乡分别成立自治会。

第三：关于选举办法

这是清朝，也是中国历史上的第一次全民选举。城镇乡成立议事会，设议长、副议长；城镇成立董事会，设总董、陪董；乡设乡董、乡佐。具体选举办法宣统志记载清末的选举与现在的选举办法（见2004年《选举法》）有些不同。有的沿袭至今，有的有所修改，有的完全改变，如下：

一是选民类别不同。清末城镇乡议事会的选民分成甲乙两等，甲等为年缴纳税捐占全部选举人所纳总数的一半以上选民，其余列为乙等。两级各选议员总数的一半。而且，乙级选民可以选甲级选民。这样的选法，明显是甲级富有选民占优势。现今选民一律平等，只设一类，没有类别，也没有贫富贵贱之分。当时的选民分类，可能模仿君主立宪制英国上下议院的做法。

二是排名不同。清末候选人在得票相同情况下，按照长幼排序，年长者排前。现今是按照姓名笔画排序，如姓相同，则按名笔画。

三是古今选举比例有所沿袭。均按5万人为基数，每增减5000人，增加一个名额。清末5万人选20人，然后每增减5000人增选1名，现今选举则是5万人的区、县代表基数为120名，比清末基数增减100名。然后，每500人增加一名代表，与清末相同。

四、清末使用无记名投票，现今相同。但清末得票满总数三分之一者，即可当选，现今是得票总数要达到半数以上才能当选。

第四：关于选举的性质

此外，在选举产生代表方面，清末的自治会、议事会、董事会与现今人大代表的产生都是通过人民群众投票普选出来，产生的途径古今一样。但性质却不同，清末自治会在“上谕”规定中只能作为补充官治的不足，仍归官府统辖，不能脱离官府而独立，类似当今的政协，是参政议政的民间机构，不是权力机构。而当今的人大是最高的权力机构，可以任免政府官员，修改、颁布法律等。

虽在“上谕”规定中“仍统于官治之内”，有诸多局限和不足，其实施程度需要考证，但亦可称引领了近代的政治革新，范红霞等在《简论清末地方自治与地方行政体制近代化》中指出，清末各级地方自治的实施，使地方士绅参与地方自治事务，分享了上自总督下至州县长官手中的权力，打破了他们独裁专断的统治体制。尤其是城镇乡下级自治机构的成立，改变了传统的中央统治权力只向下延至县级的行政体制，使统治权力渗透到乡镇，并将各级地方社会作为“法制化”的统治系统的基层，使全省形成一种从省到乡镇的具有科层化的行政统治体系，助益了近代地方行政体制从省到乡镇的现代化转型，冲击了中国的专制统治体制，初步形成了具有科层化、法制化、一体化的现代地方行政体制。