刘秀以“柔道”理国的政略思想，不仅表现在对统治阶级内部成员“多仁少杀”的态度上，而且表现在对被统治阶级的态度上，即采取安抚、怀柔的缓和政策。

对参加起义的人民以招抚为主，镇压为辅。建武六年（30）五月，刘秀下诏：“三辅地区遭赤眉之难时，有犯法不守正道者，自死罪以下皆赦免。”不仅如此，刘秀甚至不赞成各地官吏严厉镇压盗贼。建武十六年（40）十月，刘秀遣使到各地治理群盗的措施是利用群盗的内部矛盾，五个人联合杀掉一个盗贼，就可以免除他们的罪过。而且，对于那些故意回避群盗，甚至因害怕群盗而放弃城池严重失职的官吏，刘秀都不追究他们的责任。对群盗的首领还采取迁移到别的郡县，并给田耕种。刘秀这种怀柔、招抚的策略收到了明显的成效，那些屯聚山泽和流亡在外的农民纷纷返回故土，社会秩序明显好转。

刘秀从建国伊始，就果断地着手解决西汉后期以来长期未能解决的奴婢这一大社会弊病，从建武二年（26）到建武十四年（38），他先后下了七道释放奴婢的诏书，并规定凡虐待杀伤奴婢者都要“论如律”，即追究法律责任。奴婢恢复庶人身份不仅缓和了阶级矛盾，而且扩大了国家赋税和兵员来源，同时也增加了社会劳动力，促进了经济的恢复和发展。另外，刘秀下诏释放奴婢的地区，主要是青、徐、凉、益等州，即刘秀的政敌统治区。因此，刘秀释放奴婢又起到了瓦解敌军，壮大自己的作用，同时，为了缓和广大劳动人民怨气满腹，消除潜在的动乱危险，刘秀一方面薄赋，下诏恢复西汉前期的三十税一的赋制，另一方面省刑法，大量被关押的囚徒亦被释放，这不仅增加了社会劳动力，而且缓和了自新莽以来愈来愈紧张的阶级关系，也有利于社会秩序的稳定。

光武帝之后的明、章、和帝继续奉行刘秀以柔道理天下的政略。多次下诏减免赋税徭役，减轻刑罚，慎用刑罚，以轻为德。(www.daowen.com)

明帝、章帝、和帝采用假民公田的办法，以消除潜藏在不稳定因素。“假民公田”就是把掌握在封建国家手里的荒地苑囿、山林川泽租借给无地的农民耕种。从水平九年（66）至元兴元年（105）的四十年中，东汉政府颁布“假民公田”的诏令多达二十次。在“假田”贫民的同时，政府还予其一些优待。如国家在三五年内不向被“假田”者收税，还可以借贷给其种子、粮食和牛、农具等生产工具。“假民公田”由于一方面国家把部分无用或暂时无用的土地租借给无田的贫民，使这些无田的贫民变为租种国家土地的佃农，从而可以增加皇室和国家的财政收入；另一方面解决了一些破产农民无田可种的问题，使一些因丧失土地而流亡的农民得到安置，从而减少社会的动荡不安因素。

刘秀等东汉前期皇帝以“柔道”理天下，对人民以安抚为主的策略，对安定社会秩序、恢复社会生产，取得了显著的效果，使东汉帝国处于兴盛时代。