匈奴在东汉时分裂为南北两部，东汉政府对其采取了不同的政策：对南匈奴在政治上承认并确认其西汉宣帝和昭帝以来的藩属国地位，经济上给予大量赏赐与资助；对北匈奴则采取先羁縻后攻伐的政策。

1.“修旧约”，南匈奴“奉藩称臣”

东汉初年，匈奴趁中原混乱局面扩展势力。刘秀正致力于削平群雄的统一大业，无暇、也无力北顾，对匈奴采取妥协退让的策略。这种局面一直持续到建武二十二年（46）才有所改变。这年匈奴单于舆去世，内部因继位问题开始产生矛盾。呼韩邪单于的孙子、匈奴南边诸部首领右薁鞬日逐王比自以为可继单于位，谁知被短命的单于舆之子，乌达鞮侯所继承，接着又被乌达鞮侯之弟蒲奴所接替。右薁鞬日逐王比为此一直不满。蒲奴立为单于后不仅内部矛盾尖锐，而且连年旱蝗，赤地数千里，人畜死耗大半。恐汉趁机进攻，便主动派人请“和亲”。比则公开与蒲奴分裂，于建武二十四年（48）自立为呼韩邪单于，表示内附汉朝，愿永为汉朝的屏障，抵御北匈奴，得到光武帝刘秀的许可。从此匈奴分为南北两部。

南匈奴归附汉朝后，单于比于建武二十五年（49）派左贤王莫率兵万余人进击北匈奴，生擒北匈奴单于之弟薁鞬左贤王，又破北单于帐下，俘获甚众，北匈奴震恐，却地千里。这时，另有三万余北匈奴人归附南匈奴。为表明诚心归汉，南匈奴遣使到洛阳以藩国之礼称臣，献珍宝，求使者监护，遣侍子，修旧约。还分派部众，协助汉边郡吏民戍守，侦察北匈奴动静。

按西汉旧例，南匈奴单于在每年年终就遣奉奏章，送侍子入朝。东汉政府则“遣竭者送前侍子还单于庭，交会道路。正月初一朝廷举行朝拜庆贺，在拜祭陵墓和宗庙毕，汉朝就打发单于使者回去，令谒者将送，赐彩缯千匹，锦四端，金十斤等丰厚物品，每年作为常例。”不仅如此，每当南匈奴发生灾荒时，东汉政府更是慷慨相助，赐其米粮、牛羊以助其度过灾荒。

“修旧约”，就是指西汉武帝以后，从宣帝、元帝开始，匈奴对汉的臣属关系以及汉朝廷对匈奴的羁縻安抚。由于这种“修旧约”是南匈奴与汉朝的共同心愿，因而进一步巩固了匈汉间的友善关系，对北中国长城内外经济文化的发展无疑也具有积极作用。(www.daowen.com)

2.“赏赐略与所献相当”，对北匈奴的羁縻之策

东汉政府和南匈奴关系的日益密切，使北匈奴蒲奴单于惶恐不安，为了阻止这种局面继续发展下去，蒲奴单于便假意派使者要求与汉和亲。一方面可稳住东汉政府，以免其趁危来攻；另一方面可离间南匈奴与东汉政府的关系，以从中渔利。

对于北单于的诡计，东汉皇太子刘庄一眼洞穿，他对刘秀分析说：“南单于新附，北虏（北匈奴）惧怕被攻伐，故倾耳而听，争着想归附正义。现今我们未能出兵，而反交通北虏，臣恐南单于将有二心，希望北虏降者不要再来了。”不难看出，刘庄是反对接受北匈奴归附的，这在当时代表了一部分群臣的意见，另一部分人则主张趁北匈奴饥疫内乱，遣军将其彻底消灭。但刘秀认为：“今国无善政，灾变不息，百姓惊惶，人不自保，还想远征边外吗？……且北狄尚强，而屯田警备军队传闻之事，常多失实。诚能举天下之半以灭大寇，难道不是我最大的心愿么？如果时机不成熟，不如让百姓休养生息。”也就是说，刘秀考虑在国家尚未完全稳定，而北匈奴实力尚强的情况下是不宜同北匈奴开战的。既不能接受其归附，又不能同其开战，于是刘秀决定对北匈奴采取不战不和的羁縻政策。他一方面对北匈奴颇加赏赐，略与所献的财物价值相当；另一方面，只是以玺书回复北匈奴而不遣使者。

如何处理好与一对互相为敌的两方的关系，确是件难事。是平等对待他们，还是加以区别对待，或是站在亲近的一方去打击另一方，都得慎重决策。刘秀对南北匈奴的关系上，采取区别对待，即在保证同南匈奴的亲近关系的同时，对北匈奴采取以“玺书”代使者，回赐略与所献相当的不冷不热、不战不和的羁縻政策，使得北部边陲地区出现了十几年的安宁局面。直到明帝初年，仍然采取这种策略，保持着这种微妙的关系。明帝永平七年（64），准许北匈奴合市，并遣使回访，汉与北匈奴的关系和缓，但也引起了部分南匈奴上层的猜忌和叛乱。