汉元年（前206）冬十月，秦朝灭亡，刘邦进入咸阳。当见到巍峨的宫殿，珍奇的摆设，数以千计的美女时，一贯“好酒及色”的刘邦再也不能自持了，“意欲居留宫中。”部将樊哙提醒道：“沛公您是想做个富家翁，还是想据有天下呢？”刘邦回答说想要得到天下，但就是呆呆地坐着不走，樊哙见状厉声指斥，说：“秦宫如此奢丽，正是它败亡的原因，请不要滞留宫中！”刘邦不听，樊哙无奈。张良急忙从旁对刘邦晓以利害说：“正因为秦朝暴虐无道，所以您才能到这个地步。替天下铲除凶残的暴秦，应以节俭为上。如今刚进入秦都咸阳，就要享受安乐，这正是人们所说的‘助纣为虐’，又何苦为一时的安逸而功败垂成呢？况且良药苦口利于病，忠言逆耳利于行。希望沛公您听从樊哙的意见。”刘邦听完张良之言，猛然醒悟，立即“封存秦宫珍宝、财物及府库，还军霸上”。

当然，刘邦并非一无所获地“还军霸上”。在咸阳，当刘邦的一些将领争着进入金帛财物府库分取财物时，刘邦的得力助手萧何却独自收取秦丞相和御史府的“律令、图书”。正是这深谋远虑的一着，才使这些珍贵的档案材料免遭日后项羽的焚毁。同时，刘邦等汉初统治者后来之所以能很快掌握“天下关塞、户口多少，人力物力强弱的地方，民之疾苦等”，也都得益于萧何收藏的那些档案图书。

还军霸上后不久，刘邦便召集关中父老宣告：天下苦秦久矣，我和诸侯有协议，先入关中的应在关中称王，我应为关中王。现在我同大家只约定法律三条：“杀人者死，伤人及盗抵罪。”其他苛酷的秦法令全部废除。

值得注意的是，刘邦提出“约法三章”，其目的是维护地主阶级的生命财产。在此之前，农民军杀地主、官吏，夺取地主、官府的财物，这些行为都是合法的，但“约法三章”公布后，这些行为却被认为是“杀人”，是“伤人及盗”，要被处死或抵罪。且原秦地主政权的官吏“皆案堵如故”，因此，“约法三章”的提出是刘邦由农民起义领袖转变为地主阶级代表的标志。(www.daowen.com)

尽管如此，“约法三章”比起秦残酷的刑罚确实轻简了许多。对饱受“秦苛法”折磨的广大劳动人民来说，“约法三章”算得上是“仁政”了。因此，它受到关中人民的欢迎，人们争相奉献牛羊酒食犒劳刘邦的军队。刘邦又有意加以推辞不收，从而使百姓更加欢喜，唯恐刘邦不能留在关中为王。“约法三章”大大收揽了关中地区的民心，为刘邦日后重返关中、立足关中奠定了有利基础。

当刘邦在关中大肆收揽人心时，项羽则率巨鹿城下的得胜之师匆匆向西挺进，急于阻止刘邦在关中称王。项羽所率六十万大军中，有二十万是秦军降卒，当军队到达新安（河南渑池）时，这些降卒忧心忡忡，他们担心：入羌后若不能取胜，项羽必“虏吾屑而东”，而“秦必尽诛吾父母妻子”。然而对兵法“略知其意，又不肯竟学”的项羽，不懂得“善待抚慰和使用俘虏，是能胜敌而益强”的道理，对秦卒不仅不用心安抚“善以养之”，反而因害怕“秦吏卒尚众，其心不服，至关中不听，事必危”，竟下令将这些降卒全部“击杀之”。于是，一夜之间，秦二十万降卒统统被坑杀殆尽，制造了骇人听闻的大惨案。不错，一声令下，二十万有疑心的士卒便永不可能再“危”其事了，这确实远比耐心细致的安抚工作简便得多，然而，此举使他大失民心，从而给他在政治上造成了不可弥补的损失。同时，新安坑卒也是项羽由农民起义领袖变为地主阶级代表的标志。