周武王克殷以后回到镐京，整夜睡不着觉，忧虑的是“未定天保”（“天保”是指顺从天意的国都），难以安定。因此他主张兴建洛邑，“定天保，依天室”，把这一任务托付给周公。所谓“依天室”，就是要在新都建筑举行“依”礼的“天室”。“依”就是“殷礼”。“依”、“殷”古音通用。例如《尚书·康诰》：“殪戎殷”，《中庸》引作“壹戎衣”，郑玄注：“齐人言殷如衣。”“殷礼”是内外群臣的大会见，并共同参与大献祭的礼仪。“天室”就是明堂，是举行重大祭礼和典礼以及施政的地方。武王时制作的大丰簋（即天亡簋）说：“王祀于天室”，又说：“王衣祀王不（丕）显考文王，事喜（）上帝”，这是以文王配合上帝祭祀于“天室”。而《史记·封禅书》说：“周公既相成王，郊祀后稷以配天，宗祀文王于明堂。”可知“天室”即是明堂。关于周武王计划兴建洛邑的事，见于《逸周书·度邑解》，曾为司马迁所引用（见《史记·周本纪》）。王国维推定《度邑解》是西周时代作品，他说：“此篇渊懿古奥，类宗周以前之书”（《观堂别集》卷一《周开国年表》）。王氏这个推断，十分正确。《度邑解》所载确是实录，由于何尊的出土，得到了证实。何尊记载成王“诰宗小子（宗小子是指宗族中的小辈）于京室”说：“惟武王既克大邑商，则廷告于天曰：余其宅兹中或（国），自之（）民。”所谓“中国”就是四方的中心，即指洛邑。周武王克商以后，就有建都洛邑的计划，即所谓“宅兹中国”。他所以要“廷告于天”，因为他自以为接受“天命”，所要营建的就是“天保”，也就是天都；还要造“天室”，也无非表示要顺从天意。后来周公营建成周于洛邑，就是执行了武王的遗愿。周公所营建的成周，果然建有“天室”。何尊记载成王来到成周，“复爯武王丰福，自天”。“天”就是“天室”，就是说成王到“天室”中对武王举行了称为“福”的祭祀。根据《史记·周本纪》，武王嘱托周公建设洛邑之后，“营周居于洛邑而后去”。武王虽然没有建成新都，却先在此作了营建“周居”的规划。“周居”就是周天子的宫殿以及官署所在。此后成周的创建，就是以这个规划作为起点的。

周公平定三监和武庚的叛乱之后，更加认识到加强对中原地区统治的重要性。周公摄政二年“克殷”，三年“践奄”（即平定东夷的奄国），四年“建侯卫”（分封诸侯），五年就“营成周”（《尚书大传》）。这年三月戊申（初五），召公先到洛邑“卜宅”（占卜建都基地是否吉利），得到吉兆便开始“经营”。庚戌（初七），召公使用“庶殷”（许多殷贵族）“攻位”（治理地基），经过五天完成。乙卯（十二日），周公到洛邑全面视察“经营”的规模。到丁巳（十四日）、戊午（十五日），先后举行郊祭（祭天）和社祭（祭地）。到甲子（二十一日），周公便召集殷贵族各级首领，发布命令，安排劳役，“厥既命殷庶，庶殷丕作”。“丕作”是“大作”之意。从此就大规模动工兴建了（以上依据《召诰》）。大概到年底以前，成周就基本建成。

成周是周公摄政五年即周成王五年三月甲子（二十一日）开始大规模动工兴建的。周公之所以要选定甲子这天开始动工，可能与周人迷信甲子这天吉利有关。武王选定甲子这天在牧野发动总攻，一举攻克殷都，同样可能是为了选定吉日。周宣王的大臣兮甲（即尹吉甫），字伯吉父。古人“名”和“字”的字义有联系。王国维解释说：“甲者月之始，故其字曰伯吉父，吉有始义”（《观堂别集》卷二《兮甲盘跋》）。开始大规模兴建成周以后不久，成王就来到这里亲政。因为成王年少，太保召公就以族中长老、监护者的身份，对成王告诫，教导成王要按照上天的“成命”，“敬德”而“治民”，这就是《尚书·召诰》。接着，周公又向成王追述兴建洛邑的经过，建议“肇（开始）称（举行）殷礼（即殷见之礼），祀于新邑”，并提出在新都统治的政策方针。而成王表示，他将回宗周即君位，命令周公留在成周，作为“四辅”（四方之辅），主持以后东都政务。到年终，成王就祭祀文王、武王，命令史官写成正式文件，册命周公，授给周公主持此后东都政务的大权。这就是《尚书·洛诰》。成王回到镐京，于次年（成王六年）即王位，召公、周公等大臣当然要一同回去参与成王即位大典。到这年三月，周公奉命到成周就职，为了安定迁到洛邑来的许多殷贵族，对殷贵族重新宣布了周朝对待他们的政策，这就是《尚书·多方》。(www.daowen.com)

武王死后，成王年少，由周公摄政称王。等到周公东征胜利，全国统一，局势大定，东都成周在周公摄政五年建成，周公就归政于成王，摄政告一段落。从此由周公出任“四辅”，主持东都政务，而由召公辅助成王主持西都政务。就是所谓“召公为保，周公为师，相成王为左右”（《书序》）；“自陕而东，周公主之；自陕而西，召公主之”（《公羊传·隐公五年》）。周公摄政共有五年。《尚书大传》和《史记》所有周公摄政七年之说，是由于误解《洛诰》的末二句而引起的。《洛诰》末二句：“惟周公诞保文武受命，惟七年”，上一句纪事，下一句纪年。所谓“惟周公诞保文武受命”，就是指成王命令周公留守成周主持东都政务。因为成王的命令指出，任命周公留守成周为“四辅”，是为了“诞保文武受民”，就是为了“保”文王、武王从上天所授的“民”；而周公的答词，表示接受任命，也说是“王命予来承保文祖（指文王）受命民”。下一句“惟七年”，是说“既克商七年”，当时有此纪年方法，如《金縢》开头就说：“既克商二年”。“既克商七年”就是周公摄政五年，也即成王五年。关于这点，王国维在《洛诰解》（《观堂集林》卷一）和《周开国年表》中的分析，十分正确。他用艅尊：“惟王来正（征）人方，惟王廿有五祀”，来作比较。“惟王来征人方”是说这年殷王出征人方；“惟王廿有五祀”是说这年是殷王即位以后的二十五年，文例与《洛诰》末二句正相同。作者为了分清二句，每句开头都用“惟”字作发语词。《洛诰》也是同样每句开头都用“惟”字。后人不明这种文例，误解“惟周公诞保文武命”是讲周公摄政，又误和下一句“惟七年”连读，于是发生周公摄政七年的误解。总之，《尚书大传》所说周公摄政五年“营成周”，是不错的。周公摄政七年之说以及摄政七年营建成周之说，都出于对《洛诰》末二句的误解。