武王克殷后，为了统治东方地区，防止殷贵族的叛乱，就有在洛邑创建新都的计划，并且把这件事嘱托于周公。等到周公平定三监和武庚叛乱之后，更加认识到加强东方统治的重要性，因此成王和周公都要遵照武王的遗愿，开始在伊、洛地区大规模营建新邑，作为东都，称为成周。

东都成周的兴建，《尚书大传》说在周公摄政第五年，而《史记·周本纪》说在“周公行政七年”，《鲁世家》也说在“成王七年”。成王七年即是周公行政七年。《史记》定在周公行政七年，是根据《洛诰》末二句“惟周公诞保文武受命，惟七年”的。《尚书》有《召诰》和《洛诰》两篇，是记述关于营建洛邑的事的。司马迁、刘歆认为两篇都作于周公摄政七年，而郑玄以为《召诰》作于周公摄政五年（《周礼·地官·大司徒》正义引）。皮锡瑞认为从两篇内容来看，“文势相接，不得以为相隔二年”，但是“营洛大事非一时所能办，《大传》言其始，《史记》要其终，两说可互相明”。也就是说，从五年开始，到七年完成（《今文尚书考证》卷十七）。我们认为，当以《尚书大传》为是，成周兴建于周公摄政五年。《史记》所说在周公行政七年或成王七年，是出于对《洛诰》末二句的误解。

殷、周贵族的纪年，很不统一。有以君王嗣位之年开始计算的，也有以某一特大事件发生之年开始计算的，更有以当年发生的大事作纪年标志的。西周初期纪年，以文王受命（接受克殷的天命）称王之年开始计算，这到武王和成王初年还沿用，所以武王克殷在武王即位之后四年，而《书序》和《史记》都说在十一年（文王受命称王之后十一年）。武王克殷之后，或者用“既克商”纪年。例如武王六年“访问箕子”，《尚书·洪范》称“惟十有三祀”，即文王受命称王之后十三年；《史记·周本纪》又说：“武王既克殷后二年，问箕子殷所以亡”。同年武王发病而死，《尚书·金》又称“既克商二年王有疾弗豫”。商代末年艅鼎：“惟王来正（征）人方，惟王廿有五祀。”上一句是用“征人方”这件大事作为纪年标志，下一句是指商王即位年数。《尚书·洛诰》末二句：“惟周公诞保文武受命，惟七年。”王国维《洛诰解》（《观堂集林》卷一）以艅鼎纪年作对比，认为“上纪事，下纪年”，就是上一句是用当年大事作为纪年标志，下一句是用某一特大事件发生之年开始计数的。王氏依据上文，认为“惟周公诞保文武受命”是指周公“留洛邑、监东土之事”，是正确的。上文记载成王命令周公留守成周，主持此后东都政务，“监我士、师、工（指文武百官），诞保文武受民（保安好文王、武王所受于天的人民）”。而周公的对答，一开头就说：“王命予来承保乃文祖受命民。”可知“惟周公诞保文武命”，确指受命留守成周主持政务的事。王国维《周开国年表》认为“惟七年”是用“既克商”纪年，“是岁为文王受命之十八祀，武王克商后之七年，成王嗣位，于兹五岁”。很是确切。这年是周公摄政五年，也是成王五年，从“既克商”起算则为“惟七年”。

根据《召诰》记载，这年二月乙未（二十一日），成王从宗周（镐京）到丰，派遣太保召公先于周公前往洛邑“相宅”（勘察建都基地）。三月戊申（初五）召公在早晨到洛邑“卜宅”（占卜建都基地是否吉利），得到吉兆便开始“经营”，庚戌（初七）召公“乃以庶殷攻位于洛汭”，就是使用许多殷贵族在洛水入黄河处营建地基，经过五天，到甲寅（十一日）地基建成。次日乙卯（十二日）周公到洛邑，全面观察新邑经营的规模。过三天，到丁巳（十四日），举行郊祭（祭天神），用牛两头；次日戊午（十五日）在新邑举行社祭（祭地神），用牛、羊、猪各一头。又过七天，到甲子（二十一日）周公召集殷贵族的各级领袖（侯、甸、男、邦伯），用“书命”（写在简册上的命令）分配劳役，“厥既命殷庶，庶殷丕（大也）作”。后来成王来到新邑，太保召公便以监护者的身份，对少年的成王作了长篇教导。《召诰》的内容，就是记载这长篇教导的。从教导内容来看，这时成王来到新邑，开始升登王位，亲理政务。召公对成王说：“王来绍上帝，自服于土中。”“土中”就是“中土”，指成周居于四方的中心。“绍”当解释为“助”^[4]，“自服”是亲自服政的意思。这是说成王来到成周，是帮助上帝进行治理，亲自服政于四方的中心。召公又说：“王乃初服……知（语词）今我初服，宅新邑，肆惟王其疾敬德。”“初服”是说成王开始亲政^[5]，“宅新邑”是成王居于新邑开始亲政。

一九六三年陕西宝鸡出土的何尊有这方面的记述：

惟王初，宅于成周，复（禀）珷（武）王丰福（丰福是祭名），自天（天指天室）才（在）四月丙戌，王诰宗小子于京室曰：昔才（在）尔，考公氏克玟（文）王受兹〔大令（命）〕，惟珷（武）王既克大邑商，则廷告于天曰：余其宅兹中或（国），自之（）民。……惟王五祀。

近人考释把“惟王初宅于成周”读作一句，将“宅”二字连读，不确。“”当用作“”，原义为升登，“初”是说开始升登王位^[6]。“惟王初，宅于成周”，和《召诰》所说“王乃初服”，“宅新邑”，意义相同。只是因为两者的地位不同，用词有差别。《召诰》因为出于太保召公之口，用“初服”比较适宜。召公用“天命”来教导成王，“服”字有奉天命服政之意。召公引用夏殷二代的历史来证明他的“天命”理论，说：“我不敢知曰：有夏服天命，惟有历年；我不敢知曰：不其延，惟不敬厥德，乃早坠厥命。”这是说夏代原来能够“服天命”，即按天命服政，因而历年长久；后来因为不敬重“德”，就很快丧失从上天接受来的“命”。至于何尊，是“宗小子”因为成王诰辞中有嘉奖其父亲的话，并赏给贝三十朋，为父亲所作的祭器。成王的诰辞是在来到成周升登王位之后发布的，因而何尊说“惟王初”，是合于作者身份的。(www.daowen.com)

何尊记载“惟王初，宅于成周”，在“惟王五祀”，与《尚书大传》所说“营成周”在周公摄政五年相合，和王国维解释《洛诰》“惟七年”是既克商七年、即成王五年也相合。王国维的解释原来只是一种合理的推断，现在由于何尊出土而得到证实。《洛诰》第一段记载周公向成王报告营建洛邑经过，说：“予惟乙卯朝（早）至于洛师”，就是《召诰》所说三月乙卯“周公朝至于洛”。为什么周公只说乙卯这个日子而不讲月份呢？王国维《洛诰解》说：“日而不月者，成王至洛与周公相见，时在五月乙卯以前故也”（《周开国年表》同）。这一推断，现在也由于何尊出土而得到证实。何尊说：“才（在）四月丙戌，王诰宗小子于京室。”顺着《召诰》所记月日来推算，四月丙戌是十三日。成王来到洛邑是在四月丙戌之前，成王和周公、召公的相见当即在四月丙戌前后。

何尊的记述，与文献记载完全符合。所说“惟王五祀”，即是成王五年，也即周公摄政五年。所说成王诰宗子于京室曰：“惟珷（武）王既克大邑商，则廷告于天曰：余其兹宅中国，自之民。”“中国”即是《召诰》所说“自服于土中”的“土中”，就是指天下四方的中心。这时在洛邑大规模建设东都，确是继承了武王的遗志，实行了武王“廷告于天”的遗嘱。《逸周书·度邑解》，就是记述武王克殷之后，要在伊洛地区建都，并把这件大事托付周公的。《史记·周本纪》也说：“成王使召公复营洛邑，如武王之意。”何尊载：“复禀珷（武）王丰福，自天。”这是说，成王来到成周升登王位之后，就到天室对武王举行福祭。“福”是祈求赐福的祭祠，用牲肉和酒献祭，酒肉要归君主吃喝，叫做“归福”。春秋时代晋国还沿用这种礼制。“福”原是“胙肉”之意，见《国语·晋语二》。天室就是明堂。成王之所以要到天室祭祀武王，因为在成周建筑天室就是武王的遗志。天室可以用来宣布法令，宣称这些法令符合天意，用来加强对殷贵族的管理统治。天室该是成周大规模建设中最早完成的建筑，所以成王刚来成周，就可以在此祭祀武王了。

东都成周大规模的营建，是西周初期政治上的一件大事。同时分设东西两都以加强对东西两部的统治，是我国古代政治历史上的创举。这对于创建强大的周朝，是具有重大作用的。

更有一点需要加以辨明的，就是由于何尊的发现，有人解释何尊铭文，认为成王确曾迁都成周。何尊开头说：“隹（惟）王初，宅于成周。”唐兰《尊铭文解释》（《文物》一九七六年第一期）和《西周青铜器铭文分代史征》把“隹（惟）王初宅于成周”连读为一句，认为“宅于成周”，就是“周初的成王确实迁都成周”。并且认为《周本纪赞》太史公曰：“学者皆称‘周伐纣居洛邑’，综其实不然。武王营之，成王使召公卜居，居九鼎焉，而周复都丰镐，至犬戎败幽王，周乃东徙于洛邑”，综其实是错的。何尊记武王告天的话说“余其宅兹中国，自之民”，正说明武王的决策，到周公摄政五年，才实现这个决策，经营成周。^[7]

我们认为司马迁所说没有错误，武王主张营建洛邑为东都，同时设置东西两都，是为了加强对中原地区以及对四方管理和统治。这是中国历史上伟大的创举，对于加强全国的统一起着重要作用，因为全国面积广大，僻居西方的国都是不便于管理中原和东北南三方的政务的。司马迁说武王、成王营建洛邑“居九鼎焉”，就是说把洛邑建成国都，“九鼎”原是国都的象征，至于说“周复都丰镐”，丰镐原是周的国都所在。当时把洛邑称为“成周”、丰镐称为“宗周”，就是由于两都同时设置的缘故。