周公旦，又称周文公（《国语·周语上》及《鲁语上》），是武王、管叔之弟，在武王诸弟中是最有才能的。武王时，周公已掌大权。《左传·定公四年》载卫大夫祝佗说：“武王之母弟八人，周公为大宰。”《史记·周本纪》又说：“武王即位，太公望为师，周公旦为辅。”所谓“为辅”，该即指太宰之职。《鲁世家》也说：“及武王即位，旦（指周公）常辅翼武王，用事居多。”还说武王第一次出师到盟津，“周公辅行”；后二年伐纣到牧野，“周公佐武王”。据《荀子·儒效》说：进军牧野时，到汜而水有泛滥，到怀而城有崩坏，到共头而山有崩倒，霍叔为此恐惧，发出“无乃不可乎”的疑问，周公说：“（殷王纣）刳比干而囚箕子，飞廉、恶来知政（知政谓当政），夫又恶有不可焉”，于是继续前进。可知牧野之战，周公确曾参与其谋。武王设置三监，周公也曾参谋。齐大夫陈贾问孟子：“（周公）使管叔监殷，管叔以殷畔（叛）也，有诸？”孟子答道：“然。”陈贾又问：“周公知其将畔而使之与？”孟子又答：“不知也。”（《孟子·公孙丑下》）可知使管叔为监，周公也曾参与决策。

据《逸周书·度邑解》记载，武王克殷以后，回到周都，睡不着觉，周公就去慰问，武王以“未定天保”为忧。武王希望“克致天之明命，定天保，依天室”。“保”、“堡”古通用。“天保”即是天都之意，“定天保”是说确定顺从天意的国都。“天室”是指祭祀天神的明堂。“依”与“殷”通。“依天室”是说在新都建筑明堂举行殷祭。武王要把这个重任付托周公办理，于是有传位于周公的意思。《度邑解》载：

王□□传于后（“王”下缺二字，朱右曾补“欲旦”二字，孙诒让补“命旦”二字）。王曰：“旦，汝维朕达弟，予有使汝，汝播食，不遑暇食……汝维幼子大有知（陈逢衡谓“大有知”言多才多艺）。……维天不嘉，于降来省（“省”通作“眚”，谓疾病），汝其可瘳于兹（瘳谓医好）。乃今我兄弟相后（“相后”犹言“相及”，谓兄终弟及），我筮龟其何所即（谓已作决定，不必用筮龟占卜），今用建庶建（孙诒让谓“用建”疑当作“用逮”，朱右曾谓“不传子而传弟，故曰庶建”）。”叔旦恐，泣涕共（拱）手。

这里，武王认为周公既勤于政务（不遑暇食），又多才多艺（大有知），因而要依兄终弟及的继承法，传位于周公。但周公惶恐而不敢接受。《度邑解》又载：(www.daowen.com)

王曰：呜呼！旦，我图（图谋）夷（平定）兹殷。其惟依天室（谓在明堂举行殷礼），其有宪命（“宪命”谓“法令”），求兹无远（谓宣布法令，可以在此不远离天意）；天有求绎，相我不难（谓如果天有什么寻求，在此也不难得到天对我的帮助）。自雒（洛）汭延于伊汭（洛汭谓洛水入河之处，在今河南巩县北；伊汭谓伊水入洛之处，在今偃师县西南），居易（平坦）无固（无险固），其有夏之居（周自称为“有夏”）。我南望过于三涂（三涂山在今河南嵩县南），我北望过于岳鄙（岳指太行山，鄙指近岳都邑），瞻过于有河宛（河指黄河，宛谓弯曲处），瞻延于伊、雒，无远天室？其名兹曰度邑。

武王这样选定洛汭、伊汭之间建设新都，目的在于加强对东方地区的统治，平定殷贵族的动乱。这时武王已有把殷贵族迁移到这一带的计划，“居易无固”是为了便于对殷贵族监督控制，“依天室”是为了在此宣布法令，用法令来加强对殷贵族的管理统治。后来武王去世，周公的摄政称王以及兴建洛邑、迁移殷贵族，可以说，执行了武王的遗志。《史记·周本纪》采用《度邑解》这段话，结尾说：“营周居于雒邑而后去。”“营”是规划的意思，说明武王已有在洛邑建设都城的规划。《周本纪》没有引用我们上面所引《度邑解》所讲武王要传位于周公的话，可能因为兄终弟及不符合宗法制度，为司马迁所不取。其实当殷、周之际，周的嫡长子继承制尚未确立，而殷的兄弟相及之制早有成法，当时成王幼弱，还不足以应付刚克殷之后政治斗争形势十分复杂的局面，采用兄终弟及之制，在政治上对于新建立的周朝是比较合适的。