在实施城市总体规划中，节约建设用地成果

时间：2023-09-18 理论教育 版权反馈

【摘要】：在实施城市空间的可持续发展中，进一步节约城市建设用地，通过对土地资源的有效运用和集约的发展模式，有着十分重要的支持保障意义。探索走出一条符合中国国情的节约利用土地的途径。通过合理规划城镇布局，提高土地利用集约程度，实现城乡新增建设用地与节约用地的动态平衡。据2003年国土资源部对24个省市区的调查，当时中国各类开发区达5658个，开发区规划面积3.6万km2，超过了现有城市建设用地总量。

在实施城市总体规划中，节约建设用地成果

在实施城市空间的可持续发展中，进一步节约城市建设用地，通过对土地资源的有效运用和集约的发展模式，有着十分重要的支持保障意义。我国总体上城市建设用地紧缺，除了在规划建设中，要遏止贪大求“气魄”的浮躁心理和片面追求形象型“政绩”的指导思想之外，合理调整城市各类用地的定额标准，也是刻不容缓的重要举措。

（一）背景

国务院于2007年12月召开的常务会议专门研究了节约集约用地、保持经济社会可持续发展等问题，并于2008年1月国务院颁发了《关于促进节约集约用地的通知》（国发[2008]3号）文件，要求健全各类建设用地标准体系，抓紧编制公共设施和公共事业建设用地标准，要按照节约集约用地的原则，重新修改现有各类工程项目建设用地标准。探索走出一条符合中国国情的节约利用土地的途径。

我国城市建设在节约用地方面潜力巨大。原建设部在2005年就提出应适当提高工业建筑的容积率；综合考虑节能和节地，适当提高公共建筑的密度；立足宜居环境，合理确定住宅建筑的密度和容积率；开发利用城市地下空间。通过合理规划城镇布局，提高土地利用集约程度，实现城乡新增建设用地与节约用地的动态平衡。

国务院在《北京城市总体规划（2004—2020年）》的批复中明确了建设节约型城市的目标，要求北京率先切实解决好城市可持续发展的土地、能源、环境、水资源等问题，节约用地、集约用地、合理用地，积极推进北京节约型城市建设，北京市规划委员会、北京市国土资源局于2007年初着手了《北京市城市建设节约用地标准》的调研和编制工作。

（二）形势

1.资源紧缺

节约集约城市建设用地，不仅关系当前经济社会和城市的发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基。1981年全国城市建成区面积才为7438km²，到了2005年，这个数字变成了32521km²，仅仅在25年内城市建成区用地就增长了3.4倍。

1949年我国的城市化率为10.6%，到2009年，已上升到45.68%，全国城镇人口达到6.066亿人，全国已建成较发达的城市体系，形成建制城市655座，其中百万人口以上特大城市118座，超大城市39座。目前，特大城市占城市总数的8.85%，大城市占12.52%，中等城市和小城市各占35.42%和43.21%。据预测，到2020年，中国将有50%的人口居住在城市，2050年则有75%的人口居住在城市，即城市化率达到50%及以上。现在每年经过审批的各种建设用地大概是400万亩^[1]，其中大约280万亩是耕地，还不含未经审批的大量违章占地。据中国科学院地理科学与资源研究所对我国145个城市的调研显示：大中城市建设用地总体扩展速度很快，占用耕地的比例也很大，平均达70.0%左右，在西部地区甚至高达80.9%。如若维持这一速度占用耕地，10年内就将触及我国耕地总量不得低于18亿亩的警戒线，而不少城市都还在千方百计拓展城市建设用地，“找米下锅”。经济社会发展与土地资源紧缺之间的矛盾，已经是目前我国急剧的城市化发展过程中普遍存在的尖锐问题。

2.利用粗放

当前，我国在全国性的城市化浪潮中的空间开发乱象频生，主要体现在：

（1）贪大求全全国有40个城市要建CBD，183个城市要建国际大都市，盲目向纽约、伦敦、东京等世界级特大城市“看齐”，而在土地利用方面，粗放用地却十分普遍。比如，以“开发区”名义大量圈占土地。据2003年国土资源部对24个省市区的调查，当时中国各类开发区达5658个，开发区规划面积3.6万km²，超过了现有城市建设用地总量。热衷于建设大广场和宽马路，“形象工程”满天飞。

（2）闲置浪费在许多“开发区”中，“开而不发”屡见不鲜，许多城市不管有无条件都竞相建设开发区，开发区数量多、面积过大，大批不具备条件的开发区，造成大量耕地闲置。在2003年对全国的各类开发区建设现状统计中，因开发不足和闲置“晾晒”的土地超过70%；有些设施由于不能区域联动统筹，以致重复建设；许多村镇农民建房分散无序，新旧住宅双重占地，违背了新农村建设可以节省宅基地的初衷。

（3）管理粗放注重表面文章，不考虑土地成本，少用多要，而造成土地的极大浪费。同时，粗放型的土地管理方式加剧了土地供需矛盾的激化。

3.认识不足

我国在城市建设用地的规划中，对土地资源的紧缺认识往往不足。1990～2004年，中国城镇建设用地由1.3万km²扩大到近3.4万km²，城市用地规模的“弹性系数”（城市用地增长率：城市人口增长率），已经从1991年前的2.13增加为21世纪初的2.28，明显高于公认的1.12合理水平。当前城市规划布局必须面对的焦点问题之一，是必须改变以往城市土地利用扩张的外延型和管理粗放型的模式，科学高效地利用土地，实现城市建设用地利用的集约化和社会化，进一步提高土地利用效率。

4.法规滞后

21世纪初，我国城市人均建设用地已超过130m²，已经大幅度高于发达国家人均82.4m²和发展中国家人均83.3m²的平均水平（包括郊区在内），其中村镇建设用地方面，2004年全国建设占地2.48亿亩，按当年农业人口计算，人均用地面积达218m²，高出国家定额最高值（150m²/人）45.3%。据《经济参考报》2010年3月13日的报道，中国城市人均建设用地数额之大，甚至超过世界最繁华的城市之一纽约（人均占地为112.5m²），总量更是已达世界第一。“平地建城植树，基本农田上山”的粗放模式怪状，在不少城市布局中已经屡见不鲜。

政策标准滞后，是造成建设土地浪费带根本性的原因；在标准规范制定和政策制定方面，都有一些不同程度的漠视或者疏漏。正因为而节约集约用地的关键也是用地标准问题，节约集约用地的首要任务就是要抓紧制定节约用地标准。目前某些行业用地配置存在标准过高和标准过时等问题；同时，很多标准仅有全国性的通用标准，缺少更有针对性的地方标准。只有提出适应各地实际条件的节约用地标准，才可能因地制宜地从规划上保证城市土地利用的合理高效，这也是城市土地节约集约利用的科学依据。

（三）节约用地标准研究工作的主要内容

1.研究节约用地标准

以当前城市建设中需求量大（如居住用地、工业用地等）、矛盾集中的用地（如公共服务、交通设施、市政基础设施用地等）为重点，重点对应城市建设用地标准中存在的问题，在各地城市总体规划、土地利用总体规划和各专项规划等已有的工作基础上，通过研究提出各类用地的节约用地标准。

通过做好节约用地标准的研究和编制工作，不仅能提高土地使用效率，促进科学技术进步，同时也可以为城市基础设施、公共服务设施和公共安全设施的合理布局以及为城市环境的进一步改善提供更大的发展空间。

2.制定节约用地管理规定

为配合和保障节约用地标准的执行，要求城市规划的编制者、管理者和决策者，都应当充分认识节约集约用地的重要性和紧迫性，增强节约集约用地的责任感，按照促进本地区经济、社会、人口、资源和环境全面协调可持续发展的原则，制定节约用地管理规定，实施城市建设节约用地的规划管理，使节约城市建设用地成为共同遵循的准则。

（四）北京市的经验概述

北京市在研究制定节约城市建设用地标准方面，是走在全国的前列的。北京的城市建设用地，由于规模的不断扩大，耕地被大量征用。据截至2010年底的统计，耕地已仅剩2235km²，而建设用地已达3414km²，是耕地面积的1.5倍还多。进入21世纪以来，近11年共占48.6万亩耕地，平均年征地万亩，征地步伐空前加快。由于如此大量而无节制的占用耕地，使北京市的人均耕地面积由当初的1.92亩，降至现今的仅仅0.57亩。现行的北京城市总体规划也曾预测：“到2010年前后市区用地将会达到建设用地可能达到的上限”。而城市人口却要增长到2040年才可望稳定下来，这样，将会出现未来的几十年，城市建设用地将会遇到无地可征的窘境。而历年市区建设征用大量的土地正且愈演愈烈，以往的“分散集团式”格局实际已受影响，尤其是集团之间的绿化隔离带正迅速变窄甚至消失，据统计，市区内244km²的绿化隔离带有1/3事实上已盖了房子，只是在规划总图上还用绿色表示而已，市区的建设布局已形成了“摊大饼”的形态，维持了几十年的“分散集团式”趋于名存实亡（图5-89、图5-90）。

图5-89 北京城市总体规划（2004～2020年）的市区分散集团式布局

图5-90 北京市区建设实际的卫星遥感图说明分散集团式布局已演变为一块大饼

为贯彻落实国务院《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）精神，北京市在2008年3月率先编制了《北京市城市建设节约用地标准（试行）》。该标准按居住工作用地、公共服务设施用地、市政交通设施用地三大类，包括：居住、工业、行政办公、基础教育、高等教育、医疗卫生、邮政设施、消防设施、应急避难场所；供水设施、排水设施、供电设施、燃气设施、供热设施、环卫设施、电信设施、有线广播电视设施；公共汽电车场站、公共文通场站设施、轨道交通设施、加油站等二十余小类，分别以列表形式阐述节约建设用地的指标，它可以使上述各类城市建设用地节地10%～20%。该指标体系可供规划业界借鉴参考。

1.居住用地

居住用地的节地途径主要应在保证居住环境质量适应居民居住水平提高的基础上，防止过多发展低层低密度一类住宅，鼓励轨道交通站点周边合理的高强度开发。建设保障性住房的居住用地，根据用地条件，轨道交通站点周边（500～1000m）用地（一类居住用地除外）的容积率可在《北京市城市建设节约用地标准（试行）》的基础上适当提高，但最高不超过2.8。

在具体的技术方面，可以适当加长楼体减少楼侧向间距，合理加大住宅进深以减小户均面宽、降低住宅层高；采用复式或夹层住宅；提高住宅层数；采用北向退台式住宅或坡顶住宅以缩小日照间距；朝向适当偏东或偏西以缩减日照间距系数等措施，以有效节约建设用地。容积率的确定因相关因素（包括用地形状、大小、周边规划建设条件等）而有较大差异。并建议选取综合容积率作为用地控制指标。具体节地指标可参见表5-4。

表5-4 北京市居住用地节约用地标准

2.工业用地

在保障合理的工艺流程基础上，采用连排式厂房，多采用功能可兼容的综合建筑物，减少不必要的通道空场等办法，能有效节约工业建设用地，具体节地标准参见表5-5。

表5-5 北京市工业用地节约用地标准

3.行政办公用地

为集约用地和提高办事服务效率，行政办公用地宜采用多部门联合办公综合楼形式，把用地化零为整；并加强对存量行政办公用地、办公用房的科学管理和统筹利用，提高现有行政办公用地、办公用房的使用效率。节地标准可参见表5-6的要求。

表5-6 北京市行政办公用地节约用地标准

4.生活服务设施用地

规划布局中应推广使用性质相近或可兼容的公共服务设施尽量综合设置模式，形成公共活动中心。其中教育设施由于有活动场地，日照间距要求高，占地面积较大，它的节地潜力也较大。中心城地区改建学校，可通过适当提高容积率，保证建筑规模指标要求，满足发展需求。节地标准可参见表5-7～表5-9的要求。

表5-7 北京市基础教育节约用地标准

表5-8 北京市高等教育节约用地标准

表5-9 北京市医疗卫生节约用地标准

5.邮电局（所）

（1）邮政局（所）对于新建邮政局（所）、中心城外邮政所可以不单独立地，业务用房宜在综合建筑的首层设置。应结合其他功能可兼容的建筑统一安排。邮政局（所）如不单独占地，应在规划中把邮件处理场地与邮政局合建，以节约建设用地。节地标准可参见表5-10的要求。

表5-10北京市邮政设施节约用地标准

（2）电信设施用地电信网实现数字化、宽带化、光缆化，在规划中普及互联网、有线电视及ADSL网线，正成为建设“数字化城市”的大趋向，节地工作十分有意义。节地标准可参见表5-11和表5-12的要求。

表5-11 北京市电信局（所）节约用地标准

表5-12 北京市有线广播电视机房节约用地标准

6.城市防灾设施

城市安全是当前十分重要而敏感的课题，城市防灾是城市总体规划的重要组成部分，其中消防站和避难场所是用地的主体。

（1）消防站一级普通消防站与消防支队合建，其建筑面积宜取低限，用地面积宜取高限。节地标准可参见表5-13的要求。

表5-13 北京市消防设施节约用地标准

(www.daowen.com)

（2）应急避难场所用地应急避难场所是在灾害来临时确保人们人身安全的必要硬件配套设施，其包括紧急（临时）避难场所与长期（固定）避难场所。紧急避难场所用地面积的指标必须控制为每处不应低于2000m²，服务半径为不大于500m；长期避难场所用地面积一般不低于4000m²/处，服务半径为500～4000m。在布局中还应考虑到周边建筑的倒塌安全范围，以确保避难场所用地的安全。节地标准可参见表5-14的要求。

表5-14 北京市应急避难场所节约用地标准