（一）城市总体规划的含义和任务

1.城市总体规划的含义

城市总体规划是对城市未来发展进行谋划的一种手段。是城市政府根据城市社会生活和社会经济发展的需求，根据现实的社会条件和自然条件的可能，对城市未来发展及各项城市建设进行的城市空间布局和建设时序的综合部署。

2.城市总体规划的任务

是根据一定时期城市的社会、经济发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间功能布局，维护公共生活空间秩序及各项城市建设而进行的未来空间时序的综合安排。城市总体规划是城市建设和城市管理的依据，是实现城市社会经济发展目标的很重要手段。

在我国社会主义市场经济体制下，城市规划的根本任务是合理、有效、公正地创建和谐、有序的城市和工作生活环境。这项任务包括实现社会政治经济的决策意志，及实现这种意志的法律、法规和管理体制，同时也包括实现这种意志的工程技术、生态环境保护、文化传统保护和空间美化设计，以指导城市空间的和谐发展，以满足社会、经济、文化发展及市民的物质文明、精神文明日益发展的需要。

3.城市规划与城乡规划

中国现阶段正处于城市发展、农村城市化快速发展时期。由于城市迅速发展、城乡争地加剧、生态环境恶化，社会矛盾重重。城市规划本身就城市论城市，已不能解决城市问题和社会发展问题，必须走城乡一体化发展道路。为此，2007年10月我国颁布了第一部《城乡规划法》，社会经济发展，从城市规划扩展到了“城乡规划”。继后又开展了“区域规划”和“国土规划”工作。

根据《城乡规划法》，城乡规划的根本任务是协调城乡空间布局，改善人居环境、促进城乡经济社会全面协调可持续发展。打破城、乡二元体制，促进城乡居民的居住、生产、文化生活得到协调发展，促使城乡生态环境得到保护和修复。为城乡社会创造一个公正、和谐、安全、舒适、充满生机的生活环境。

由于城市在城乡一体化的发展中占有主导作用，城市是社会、经济的主体，因此城市规划依然是城乡规划的核心内容，是城乡规划的重要组成部分。

（二）城市总体规划在国民经济和社会发展中的地位和作用

城市总体规划在不同历史时期有着不同的地位和作用。

在农业时期，封建统治阶级出于政治和军事需要，通过城市规划而达到防卫和安居的目的。那时的城市规模小而少，城市生活依附农业生产而生存，城市不是社会生活的主体，城市规划在国民经济和社会发展中不占主导地位和作用。

工业化时期，工业革命创造了巨大财富，工厂、资本、人口迅速向城市集聚，城市迅速膨胀发展。城市社会经济已成为国家和地区的社会经济主体。但是，由于城市的工业、人口是无计划的，自发展起来的，造成城市环境恶化，交通拥挤、社会矛盾加剧。为解决上述矛盾，人们开始认识到规划的重要性，呼吁城市规划，并提出了一些城市改造和城市发展的规划设想及规划方案。但此时的城市规划还不具备法律地位。城市规划没有法律保障。

后工业化时期，因城市化水平提高了，城市和城市经济，成为国家社会生活的主体。由于现代城市生活内容更加丰富、城市功能结构更加复杂、人文水平要求更高了，城市规划、建设和管理，对国民经济和社会发展起着极为重要作用。这些国家大都以立法形式确立了城市规划在国家生活中的法律地位，人人必须遵守，依法办事。

我国1989年颁布的《城市规划法》和2007年颁布的《城乡规划法》确立了城市规划和城乡规划在我国社会经济发展中心的法律地位。《城乡规划法》规定：各级人民政府都要根据城乡经济社会发展需求制定本地城乡规划，要先规划后建设，认真实施规划。在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。从此，城市规划、建设和城市管理得到了法律保障。

（三）城市规划工作的特征

城市中产业和人口的高度集中，城市问题十分复杂，城市规划涉及政治、经济、社会、文化、工程技术、美学艺术及人民生活的广泛领域，因而城市规划工作具有如下特征：

1.城市规划是综合性工作

城市的社会、经济、环境等要素，既相互依存又相互制约，城市规划要对各项要素进行统筹安排，使之各得其所、协调发展。综合性是城市规划的重要特征，如考虑建设条件时，涉及气象、水文、地质等问题；研究城市性质、规模时，涉及自然资源和社会条件等诸多问题；研究城市空间布局、城市景观风貌、园林绿化时，又从城市功能、建筑艺术的角度来分析；当具体布置各项建设项目时，又涉及大量工程技术问题，上述问题，都密切相关，不能孤立对待。因此，城市规划工作者应有广泛的知识面，树立全面观点，具有综合工作能力，在工作中主动与有关部门协作配合。

2.城市规划是政府组织、市民参与的公共性工作

城市规划是根据城市社会经济发展目标，确定城市发展方向，合理安排城市用地和各项城市建设的综合部署。城市规划工作涉及城市的方方面面和各个部门，关系到每个市民的居住、工作和生活。这是一项内容广泛、专业性很强的公共性工作。必须由当地人民政府组织、专家领衔、市民参与，在深入调查研究，准确把握城市的社会状况和自然状况的条件下，才能制定出一个科学、合理的好规划，确保城市健康、有序地发展。因此，城市规划工作者在编制城市规划时，必须在当地政府的组织领导下，和有关部门密切合作，广泛听取市民意见。使编制规划过程同时也是宣传规划、动员实施规划的过程，使城市规划真正成为当地政府组织城市建设的有力手段。(www.daowen.com)

3.城市规划是政策性很强的工作

城市规划既是城市各种建设的战略部署，又是组织合理的生产、生活环境的手段，几乎涉及国家经济、社会、文化有关的每个部门。特别是在城市总体规划中，一些重大问题的解决都必须以国家有关方针政策为依据。例如，城市的性质、规模、工业配置，居住面积的规划指标，各项建设的用地指标等，不仅是技术和经济的问题，而且关系到生产力发展水平、人民生活水平、城乡关系、消费与积累比例等重大问题。因此，城市规划工作者必须加强政策观点，努力学习国家各项方针政策，在工作中认真贯彻执行。

4.城市规划是一项长期性的工作

城市规划既要预计今后一定时期发展和估计长远发展的要求，又要解决当前建设问题；既要有现实性，又要有预见性。但是，社会是在不断发展变化的，影响城市发展的因素也在变化，在城市建设过程中，会不断产生新情况、新问题，提出新要求。因此，作为指导城市建设的城市规划也不可能是一成不变的，应当根据实践的发展和外界因素的变化，适时地加以调整或补充，不断地适应发展需要，使城市规划逐步更趋近于全面地、正确地反映城市发展的客观实际。所以说城市规划是城市发展的动态规划，是一项长期性、经常性的工作。

虽然规划要不断地调整和补充，但是每一时期的城市规划都是建立在当时的政策和经济社会发展计划的基础上，经过调查研究而制定的。城市规划一经政府主管部门批准，就具有法律效力，它是一定时期内指导城市建设的依据。因此，城市规划一经批准，必须保持相对的稳定性和严肃性，不得随意变更，只有经过法定程序才能调整和修改。

（四）城市规划工作的基本内容

城市总体规划的基本内容是依据社会经济发展目标和各项环境要求，根据区域规划要求，在充分研究城市的自然、社会、经济和技术发展条件的基础上，制定城市发展战略，确定城市性质，预测城市发展规模，选择城市用地布局和发展方向，按照工程技术和环境要求，综合安排城市各项工程设施，并提出近期控制引导措施。主要有以下10项主要内容：

1）收集完善基础资料和实地现场踏勘调查。

2）研究区域和城市的社会经济发展目标的条件和措施。

3）研究确定城市性质、发展规模，拟定城市分期建设的技术经济指标。

4）确定城市功能的空间布局，合理选择城市各项用地，考虑城市的长远发展方向。

5）提出市域城镇体系规划，确定区域性设施的规划原则。

6）拟定新区开发和旧区利用、改造的原则、步骤和方法。

7）确定城市各项市政基础设施和工程措施的原则和技术方案。

8）拟定城市建设艺术布局的原则和要求。

9）拟定城市分期建设计划，安排重要的近期建设项目，为当前建设工程设计提供依据。

10）拟定实施规划的法律保障条例。

由于每个城市的自然条件、社会条件、现状条件、发展战略、性质、规模和建设速度各不相同，规划工作的内容也随具体情况而变化。新建城市，其建设地点主要取决于该地区的资源条件、生产力的合理配置，选择用地时应着重了解当地的自然条件、交通运输情况等。在新城第一期建设时，应在满足工业建设的同时，妥善解决城市基础设施和生活服务设施的建设。面对旧城，在规划时要充分利用城市原有基础，依托老区，发展新区，有计划地改造老区，使新、老城区协调发展。

性质不同的城市，其规划的内容各有特点和侧重。如在工业为主的城市规划中，着重分析原材料、劳动力来源，能源、交通、水文、地质情况，工业布局对城市环境的影响，以及生产与生活之间矛盾的研究。而风景旅游城市规划，风景区和风景点的布局、风景资源的保护和开发、生态环境的保护，旅游设施的布置及旅游路线的组织都是规划工作的侧重点。历史文化名城，要充分考虑有价值的建筑、街区的保护和地方特色的重要因素等。

社会因素也是城市规划应当考虑的重要问题。如就业岗位的安排、老年人问题、不同职业、不同收入水平、少数民族的风俗习惯、不同文化背景的社会团体之间的协调等社会发展条件在城市规划中也应予以高度重视。

总之，城市规划必须从实际出发，既要符合城市发展普遍规律的要求，又要针对各种城市不同性质、特点和问题，根据社会经济发展需求和现状条件，确定规划主要内容和处理方法。社会不断发展，城市不断新陈代谢，城市的发展目标和建设条件也在不断变化，所以城市规划的修订、调整是周期性的长期工作。