5.6.2.1　政策层面

（1）加大财政投入。黄土高原水土保持生态建设项目积极采取了粮食、种苗和生活补贴的办法，项目效益才得到基本保障。但是，这种补贴标准及优惠政策必须是全面的和长期的。

1）增加中央和地方的财政投入。目前国家现行的投入主要还集中在建设资金这一块上，而对项目的维修、管护费用的投入较少，这无疑加大了乡（镇）水土保持工作的负担，也挫伤了基层管理者与农户的积极性。

2）建立生态补偿机制，加快财政转移支付力度。建立国家、黄河上游专项以及省级三级生态补偿基金，针对特定区域和对象收取费用，特定区域和对象补偿，加快财政转移的支付力度。

（2）保障农户生计。为保障农户生计，目前国家政策主要体现在三个方面：一是国家对一些项目的补助时间延长。例如最近的退耕还林政策确定对退耕户的补助延长一个周期。二是当地政府通过相关政府与文件，有组织、有计划的输送农村劳动力进城打工，通过劳动力市场解决过剩劳动力问题，同时增加农户收入。三是当地政府大力扶持与发展地方特色产业，就地解决剩余劳动力的问题。

上述政策在一定程度上解决了部分劳动力滞留和农户生计维持问题，但农户后继生计问题仍未得以根本解决。当地政府只能寻找内在资源，通过产业升级与产业结构的调整进行解决。一方面要借助项目的建设与运行，将扶贫作为一个重要目标，发展与项目相关的产业（如药材、经济林、养殖业等），提高农户生活水平，兴建基本配套设置以外；另一方面，地方政府要积极通过正规、非正规机制，从事先、事中与事后三个阶段，强调个人、家庭、社区、市场、政府等各行为主体的作用，以降低农户对新产业的风险认知，接受新的产业结构，从根本解决自身生计问题，如表5.17所示的基于农户认知风险的政府措施。

表5.17　基于农户认知风险的政府政策措施

（3）明确产权关系。作为影响市场主导型运行管理机制高效运行的重要因素，政府必须出台相应的政策以明确现有的水土保持生态建设项目成果的使用权，并完善产权交易市场。

1）明晰产权主体，健全责任制度：通过多种形式及时明确黄土高原水土保持生态建设项目运行项目成果的使用权、支配权。

2）丰富产权流转形式：在产权流转过程中允许多样化形式的存在，具体形式包括拍卖、租赁、承包、合股经营、抵押等；同时产权转让应打破行政界限，允许不同经济成分的主体购买，包括农户、个体户、公司、水土保持相关的单位等。

3）针对林权市场，政府应制订林权交易的行为规范：如林权项目信息公开、交易收费标准、中（终）止交易及仲裁的情形及对操纵或扰乱交易行为的处罚措施等。制定交易许可制度，特别制定国有与集体森林资产可以入场交易的条件。放开林地使用权的“出让市场”、“转让市场”、“租赁市场”、“抵押市场”等。

（4）加强资金管理。

1）调整及创新资金投入。对具有明显经济效益的项目，通过建立“政府引导、市场运作”的机制，鼓励和推动经济主体进行项目建设。

2）建立巩固退耕还林成果专项资金，用来作为实施退耕农户的生态移民、补植补造和后续产业发展，并与国家和市级原有的其他各项扶持资金统筹使用。

3）管护资金：建立项目管护资金专款专用制度，甚至可以效仿建设期间的报账制，来监督管护费用的落实与到位。

（5）提高项目成果经营效益。黄土高原水土保持生态建设项目成果的经营效益好坏直接影响着成果的可持续发展和农户工作的积极性，需要从以下方面予以提高保障：

1）对农户进行技术知识、法律知识的培训，提高农户素质，降低项目经营风险，提高后续产业科技含量，同时懂得利用法律更好的维护权益。

2）对管护人员的培训和教育，可以采用岗前培训，包括法律法规知识、森林资源保护、公益林管护、淤地坝维护等业务知识、工作职责等，提高管护水平和综合素质，为成果的经营效益的提高提供基础保障。 (www.daowen.com)

3）成果经营范围选择需结合当地的优势，灵活应对。

5.6.2.2　观念与意识层面

（1）社会导向与舆论氛围。项目效益的发挥需要良好的社会氛围和舆论导向。对水土保持生态建设的方向必须予以坚决维护与明确的指导意见，对实践过程中所形成的水保经验必须予以宣传，这就不仅需要管理组织机构的努力，也需要影响主体的大力支持。

（2）农户的参与式发展。农户应作为管护的主体，政府部门由过去的“为乡村及群众管理”转变到“必须和乡村群众共同管理”。对于农户而言，农户也由过去的被动参与向以主人翁姿态积极有效参与进行转变。但在这种转变过程中，农户的参与应该不是形式上的介入，而是真正在项目选择、规划、实施、监测、评价和管理过程中的有效参与，而这需要社区组织的完善与壮大：社区成员的增权、对社区成员的能力建设与培训。

（3）运行管理机构的营销意识。随着政府机构的改革与政府职能的转变，包括水土保持生态建设项目运行管理机构在内的政府部门都需要引入营销理论，以便真正明确自身的职能定位，转变服务导向，明确谁需要产品、向谁提供产品、提供什么产品、如何有效提供等问题，以公众为中心适应工作需要。

营销意识的引入除了能够提高水土保持生态建设项目运行管理机构的工作效率与服务意识以外，水保政策的制定、执行与推广均需要借助营销手段以保证政策的有效性与持续性。本课题基于社会营销的相关理论，结合水土保持政策的相关特点，给出水土保持政策的营销传播模型，如图5.16所示。

图5.16　水土保持政策的营销传播模型

5.6.2.3　能力层面

（1）加强能力建设。需要从个人、团队、机构三个层面进行加强。个人工作能力强调的是培训、团队能力强调的是协作、机构能力强调的是适应。

（2）推进技术推广。技术推广应突出实用性和实效性，主要包括对现有成果的筛选、组装与推广，以及对尚需完善的关键技术的试验与研究。第一，要建立中央、省、县三级技术推广与培训支持组，负责组织协调项目的技术推广与培训工作，从组织上把科研与生产融为一体。第二，建立各级科技推广课题组，由专家牵头，各级科研骨干参与，具体承担项目的技术推广与培训任务，指导水土保持项目中的技术推广工作以及解决项目管护与巩固中的技术问题。

技术推广需要运用适宜的“载体”，较为有效方式主要是建立各种类型的科研成果推广示范区域，以示范形式便于农户学习与效仿。同时，鼓励和督促科技人员到生产第一线作技术巡视、技术传授、成果推广，解决生产中的实际问题。

（3）重视信息化。黄土高原水土保持生态建设项目由于兼具自然属性、社会属性、经济属性的特征，整个项目的建设、运行过程会产生大量的数据资料，这些数据在来源、格式、重要程度、服务对象上各有特点，并且由于监测指标的复杂化以及运行管理机制的多层级，都加大了运行管理机制的信息化能力。

黄土高原水土保持生态建设项目运行管理机制的信息化能力依赖于信息化的系统创建方案。课题组根据水土保持生态建设项目管理信息系统的特点，认为信息化系统应包括创建平台、培训机制、管理机制三个部分，如图5.17所示。

图5.17　黄土高原水土保持生态建设项目管理信息系统创建体系

创建平台包括集中产生和分布产生两种形式，集中产生是主要由国家级“项目管理中心”相应的信息中心组织专门人员，根据水土保持生态建设项目的管理信息化宏观管理需要来创建，这类模型多数属于高层的宏观管理信息化管理模型集；而分布产生形式主要由具体水土保持生态建设项目信息管理者根据省、自治区的管理信息化需求，通过国家级水土保持生态建设项目信息中心提供的软件平台或者通过相应的培训，完成该层次水土保持生态建设项目管理信息化模型的创建工作。该系统的创建不仅需要技术平台软硬件的实现，还需要培训机制和管理机制的支持。培训的内容应包括水土保持生态建设项目管理信息化系统的具体功能和使用说明等。管理平台则包括顺畅信息传递、有效管理规则等。