5.3.2.1　管理内容

管理内容主要是管护费用的来源、管护费用的落实问题，利益分配问题主要存在于市场主导型运行管理机制中。

（1）管护合作。管护合作主要包括管护责任、管护主体产生方式、管护手段以及检查验收方式等内容。

1）管护责任。县（镇）层级管理主体要指定具体管护制度、明确管护任务、内容、责任和措施，培训管护技术及危机处理，明确管护主体，建设管护设施，确定管护费用来源，保障管护费用落实，对于产权不明晰的项目执行单元要进行产权明晰，确定管护的奖罚制度等。

除了明确管护主体的管护职责以外，管理机构应将管护区域划分为若干个责任区块，每一个区块确定县（镇）行政领导的责任。具体做法是每一区块确定一个以质量达标为核心的管护小组，每个小组由县乡行政领导、林业技术干部、村组干部或管护主体三方组成；三方人员联成一个利益整体，同奖同罚。

2）产生方式。政府型主导运行管理机制中的管护主体是农户个体、农户组织以及政府机构。农户个体管护是在产权明确到农户个体，并且管护费用具有一定激励性的情况下所形成的一种管护方式，因此，不存在产生方式选择的问题，某种意义上就是一种承包。政府机构管护强调政府机构组织特定管护人员，需要管护培训的管护方式，属于工作聘任，其产生过程往往经历选聘——录用——培训——上岗几个环节，就管护主体而言也不存在选择问题。但是当由村集体来明确农户形成组织进行管护时，即农户组织管护时，就存在如何明确的问题。

在农户组织管护中，管护者的产生主要存在村民推举、行政指派、雇佣、承包四种基本方式，不同方式选择的前提及优缺点如表5.6所示。

表5.6　政府全程主导型运行管理机制中管护主体的产生方式

3）管护手段。为保障管护效果，管理机构还应主动提供并创新相应的管护手段，使得管护主体能够充分掌握并运用，包括防病害手段、林木质量识别、补苗供应手段等。

4）检查验收。对管护主体的管护成果进行检查验收是不断促进、改善项目运行阶段管理的重要手段。管理机构要形成较为完善的检查验收办法与验收机制，明确验收内容，公布验收成果，追究不合格的管理主体责任，保障验收工作的公正与真实性。

（2）资金来源。对于政府主导的项目执行单元而言，项目效益的不明显决定管护费用只能来自两种渠道：一是政府直接投入；二是农户分摊解决。尽管农户分摊项目维修及管护费用存在于具体实践中，但从实施效果来看并不理解，且这种资金筹集渠道只能用于项目维修及管护费用较少，主要是村集体自主立项、兴建的水保项目。

（3）费用落实。由政府直接投入进行项目维护与管护，是政府主导型运行管理机制的主要特点。这种投入也需要严密的确定程序，也需要“上下结合”的决策体系，既要保障管护工作的顺利开展，防止防护费用被挪用、滥用，更要防止下级政府漫天要价的现象，也应设立专项，加强资金审计管理。

管护费用的政府投入应该主要有中央财政专项投入资金、财政转移支付和地方政府投入。在调查实践中，管护费用的落实是比较大的问题，也是实践中比较薄弱的环节，需要财政、审计等各政府职能部门的配合。(www.daowen.com)

5.3.2.2　决策路线

决策路线强调的是在项目的运行管理过程中，谁进行决策以及如何决策。

（1）决策者构成。各利益主体应共同参与决策，形成职责互补、互相促进的决策指定机制，并在共同决策中形成具有可持续性的伙伴关系。

需要强调的是除了前面所明确的四类影响主体以外，社区参与决策是政府主导型运行管理机制中的关键环节，并在世界银行贷款项目的参与式实践推广过程中不断得到总结。

在政府主导型运行管理机制中，社区参与运行管理决策的特征（见图5.9）是：农户为了私益而结合起来，形成特定的“非正式组织”参与到运行管理决策中，同时，也依靠非权力的、社区特有的社会资源（如文化价值、社会纽带、民间权威等）来影响社区内农户的管护决策与行为。

实现社区参与决策的重要途径是建立并发展社区组织，以较大程度把地方农户组织进来，参与项目的运行管理。社区组织既是作为农户的代理人参与项目运行管理决策，也是运行管理组织机构与农户之间的协调者。

（2）决策流程。传统生态建设项目无论是建设管理还是运行管理，大多采取“自上而下”的行政主导模式。

社区参与理念在政府主导型运行管理机制上的引入，使得该类项目在运行管理决策流程上呈现出“上下结合”的特性，即项目的管护与巩固充分考虑农户的意见与上级规划，以充分保证经济效益不明显的项目成果的管护与巩固成效，如图5.9所示。

图5.9　社区参与运行管理决策

但项目执行单元经济效益差的特性决定了政府主导型运行管理机制在决策“上下结合”的同时，还应强调“以上主导”。特别是在社区参与性还并为成熟的现阶段。

“上下结合、以上主导”的决策体系是“自上而下”政府运行管理行政规划与“自下而上”社区农户意愿听取的融合与均衡，既避免了运行管理方案的一刀切，又防止了农户因项目缺乏经济效益而可能产生的“放流管护”的消极意愿及行为，以确保经济效益不明确项目执行单元的正常运转。