5.3.1.1　主体确定

（1）管理主体。在建设期间存在特定的项目建设管理机构进行项目的组织建设。当建设目标完成并经项目投资主体验收合格后，项目建设管理机构会将固定的建设成果移交给地方政府，由地方政府的行业管理部门代表地方政府进行成果接收，届时建设管理机构解散，以行业管理部门为基础的运行管理机构形成。地方政府的行业管理部门也自然成为黄土高原水土保持生态建设项目运行管理机制中的管理主体，负责产生建设成果的管护主体、明确其管护职责、落实管护费用，负责监督和控制管护成效，履行与外部沟通与协调，以充分巩固和保障建设成果。

考虑到黄土高原水土保持生态建设项目运行管理的具体实践，管理主体的组织体系基本按照我国政府行业管理部门的行政体系逐级落实具体的管理职责。基于此，管理主体的组织结构如图5.7所示。需要强调的是无论是政府主导型还是市场主导型，管理主体的组织结构应该是相同的。

图5.7　管理主体的组织结构

项目性质不同决定行业管理部门及其下设的运行管理职能部门存在差异。退耕还林项目的行业管理部门为林业部门，而小流域综合治理项目的行政主管部门为水土保持管理部门。但在具体的组织机构设置上，需要注意以下几点：

1）垂直式管理的组织机构。由于大多黄土高原水土保持生态建设项目一般具有大区域覆盖特性，并且即使可以分解为若干个地方公共产品，但仍存在统一管理的需要，这就决定了项目在运行管理的组织选择上倾向于选择垂直式的组织模式。当然另一方面，由于我国的行政组织体制也是垂直式的组织方式，在某种意义上也使得政府在黄土高原水土保持生态建设项目运行管理机制上也习惯性选择垂直式的组织模式。

2）管理职能部门的设立。课题组调查实践发现，不同项目运行管理的具体职能部门在设置与行政主管部门的隶属关系上存在较大不同。

（2）管护主体。主要包括：农户个体管护、农户组织管护、企业、个体业主及经济实体管护与县（乡）政府特设机构管护四种类型。但对于政府主导型的运行管理机制而言，因缺乏经济效益的利益激励，企业、个体业务及经济实体管护形式难以实现，其他管护主体的基本选择原则及特征如表5.4所示。

表5.4　政府主导型运行管理机制的管护主体

对于政府全程主导型的运行管理机制而言，其管护主体主要是农户组织管护与政府机构管护，见表5.5。

表5.5　政府全程主导型运行管理机制的管护主体(www.daowen.com)

1）当项目执行单元的产权无法明确时，可由区（县）行政主管部门指定具体乡镇负责管护，由指定乡（镇）直接确定几个农户形成管护组织进行具体管护。区（县）行政主管部门负责对管护成效进行监督。当然若管护费用具有刺激性，可采取承包方式，若不具有刺激性，则只能通过行政指令进行指派管护。

2）若管护复杂（包括数量较多、内容复杂、区域分散、周期性较快、技术要求高、风险较高等）时，宜采取政府机构管护，即由区（县）行政主管部门组建管护队伍（包括技术人员与管护人员），进行管护培训与监督。

5.3.1.2　组织机构的设置

在政府主导的运行管理机制中，政府负责项目运行管理的组织规划与具体的实施管理及约束。为保障指挥的同一性与权责的明确性，应采取直线职能型结构。即各级政府均应成立专门的运行管理办事机构，机构负责人一般应由分管行业的政府领导人担任，行政主管机构以及相关机构负责人、社区组织参与运行管理决策，见图5.8。

图5.8　政府主导型运行管理机制中的组织结构设置

根据各实施区域情况及项目特性，运行管理办事机构一般设在行政主管部门内部，独立运作，或纳入到其职能部门中作为日常的主要业务。

一般情况下，项目区单位工程竣工验收合格后，项目管理部门将项目移交给所在的乡（镇）政府，并签订运行管理合同，将管护责任、管护面积等内容落实到各乡（镇）。乡（镇）政府委托水土保持站再与工程所在村签订管理合同，同时参与各村制定关于管护职责的乡规民约，具体管护由村委会负责组织、落实，乡（镇）水土保持站负责指导与监督。

相对而言，市级及以上管理主体主要对运行管理的思路、总体布局、宏观目标确定与控制等框架性、原则性的，以及宏观和中观的运行管理措施予以决策，具体实施的、微观管理及临时性的调整一般都由县（镇）完成。

需要强调的是，对于政府全程主导型运行管理机制而言，由于项目执行单元的产权难以明确到村，因此项目的具体管护一般由乡镇直接管理，规模较大、影响较大的项目甚至直接由区（县）直接管理，包括管护主体的明确。即由县水土保持主管部门将项目移交给乡（镇）水土保持站，并与其签订运行管理合同。项目所有权归乡（镇）水土保持站，乡（镇）水土保持站负责落实管护责任，保证项目的安全运行，管护人按乡（镇）水土保持站要求实施管护并获取报酬。

组织机构设置完毕以后，水土保持生态建设项目的特点决定在机构的运行管理过程中，需要采取目标——参与的双向管理模式，即既强调运行管理目标的实现，又要关注各影响主体，特别是社区组织的参与，针对共同目标，强调双向沟通与协调，加大项目运行管理的成效。