5.2.3.1　运行管理机制的实例——以退耕还林为例

（1）政府组织下的户退户还机制。这种机制主要借鉴农村联产承包责任制的经验，以户为单位落实退耕还林和宜林荒山造林任务。政府和农户直接打交道，政府进行宣传发动，相应部门兑现粮食和资金补助等。从退耕农民的角度来看，这种机制的优点还在于有相对明晰的林木产权关系，一旦进入间伐期，农民能够获得完全归自己的丰厚的收入并且，农民依靠林木获取收入来源是十分牢固的。但是，由于这种管理机制使政府直接面对千家万户，运行成本较高，政府风险较大。其不足还表现为单个农户投资造林因资金实力的限制存在规模小、分散不连片的问题，影响生态效益单个农户管理、技术、供应等诸多环节因缺乏专业化运作而出现水平不等与不经济，从而影响造林质量的稳定性。这种机制比较适合于政府相应部门人员充足、组织管理能力较强；人口密度相对较大、劳动力比较富裕、退耕地和宜林荒山都比较充足、农户退耕后自身还林能力相对较强的地区。

（2）参与式退耕还林运行管理机制。主要体现在退耕还林活动的决策、规划、实施、有关财产的处置和收益分配上。在退耕还林工程中，强调村民的“自我意识”，“自主决定”和“自主管理”的参与意识，这种参与意识具体包括退耕还林工程计划的实地调查、规划设计、树种选择、造林方式，以及管护、采伐、销售、分配方案等事项的决策和评估，利益的分配等，在项目区内，很多地方都采用这种机制，取得良好效益。

政府部门把更多的精力用于加强对农户的宏观引导，以及技术和市场服务方面，减少了农户与政府对立的矛盾，管理主体与农户之间的关系如图5.3所示。

图5.3　参与式运行管理机制图示

（3）科教先导式运行管理机制。是将退耕还林与科教扶贫相结合的一种管理机制，它主要是指政府部门或其他组织通过科技培训和示范，使农民在掌握一定科学知识，增加退耕收益的同时，转变传统观念，提高农民自身素质，从而使农民收益能力增加的方式、方法。退耕还林项目的管理主体把培训视为一项保证项目顺利实施的重要活动。目前，这种机制主要在人口较少，经济较为落后的地区，通过结合扶贫任务来实行。

（4）民兵预备役造林管护的运行管理机制。该机制的有效运行依赖于合同的制定与实施，合同构成项目效益的基本保障体系，如图5.4所示。

图5.4　民兵预备役造林管护的运行管理机制图示

这种机制是县政府、县人武部、退耕地造林办、乡镇政府和农户通过各种合同明确各方责任的一种管理机制。在这种机制下，县政府倡导组织，县人武部组织民兵在退耕地造林，退耕办负责技术指导与协助、乡镇政府和农户负责管护。

（5）民营承包、专业治理的运行管理体制。该机制是退耕户和林业大户相结合的一种创新管理机制，是在县委、县政府的引导下，退耕户和林业大户签订委托协议，由专业队造林，委托、承包、治理三位一体的退耕还林运行管理体制。退耕户在自愿的前提下，拿出一部分补助粮食作为荒山造林的劳务费用，出具委托书、委托民营林业大户来完成自己应当承担的荒山造林任务。政府机构需要通过市场调查，合理核算出退耕还林农户应付出的劳务费用粮食和补助的苗木费用，制定出退耕户、民营大户、专业队都满意的造林价格，并负责相关的技术培训与指导。

（6）市场化运行管理机制。该机制主要是通过市场的作用，重点盘活土地经营权，通过联户承包、股份制造林、招商引资、集体经营、分户管理等形式进行造林和管理，以保证退耕还林工程的稳定、持续发展。该机制是在认真落实“谁种、谁管、谁拥有、允许继承”的基本造林政策的基础上不断深化产权制度改革，加快构建多元化退耕还林融资体系。坚持公开招标，大力推行无偿承包。这种机制主要适用在市场发育程度较好，林业企业比较成熟的地区。

5.2.3.2　运行管理机制的总结

仅以特定的退耕还林项目为例，在对上述这些运行管理机制的运行情况及效果进行分析的基础上，以下几方面需要在运行管理机制的内容中予以体现：

（1）运行管理机制的实施与运行都需要因地制宜，考虑基层管理机构的管理能力与人员配备、项目区域的市场发育情况（项目的经济效益、产权关系）、生态区域的重要性（非重要区域，可以大胆创新与试验）。

（2）众多运行管理机制的关键区别在于政府机构在机制中的地位与职能。

（3）决定退耕还林项目效益与效率的很大因素在于利益诱导机制。要充分考虑利益主体的经济利益，包括管护主体的利益、退耕户的利益、造林者的利益。(www.daowen.com)

（4）抽离具体的退耕还林项目而言，在充分考察其他项目运行管理机制的基础上，项目本身的经济性、产权性也将决定运行管理机制的选择。

由此，可以得出以下结论：

（1）黄土高原水土保持生态建设项目的运行管理机制可以分为四类：M1政府全程主导型、M2政府主导型、M3市场主导型、M4市场全程主导型，如图5.5所示。经济效益强调的是项目执行单元的经济性；市场发育程度指的是当地市场活跃性，其根本在于项目使用权（支配权）是否可以流通的问题；生态区位强调项目执行单元的在生态系统中的地位。最终所形成的四种运行管理机制可以根据政府作用程度依次排列。

图5.5　运行管理机制类别

（2）不同运行管理机制适应于不同的条件，但这里的“条件”限定在具体的项目执行单元范围内，与项目的整体区域及特性无关。项目执行单元指的是项目分解后，由具体实施项目运行的管理机构所管辖的项目区域。实践情况表明，具体实施项目运行的管理层级主要是镇、村层级。因此，有必要将不同的运行管理机制类型与其适用条件予以匹配。

5.2.3.3　机制适用条件的分析

主要是管理主体的管理能力与人员配备、项目执行单元的特性及其生态区位的重要性。由于生态区位可在由技术部门直接判断，管理能力与人员备注属于主观因素，在可持续保障部分将予以深入分析，因此，在本章主要针对项目执行单元的特性进行深入分析。对黄土高原水土保持生态建设项目的划分可以从不同角度予以进行，但这些大多都是从“建设”的意义上进行的，与“管理”缺乏直接必要的关联。从这个意义上将淡化项目整体概念，真正从管理实践的角度入手，就项目执行单元予以性质描述就显得尤为必要。一是项目执行单元的经济效益性；二是项目执行单元的产权明确性。

5.2.3.4　运行管理机制的匹配

黄土高原水土保持生态建设项目的运行管理机制的类型及其适用条件可如表5.3所示。

表5.3　运行管理机制的适用条件

（1）市场全程主导型。主要适用在项目执行单元拥有明显的经济效应，其支配权也能明确到自然行政村，生态区位重要性比较低的条件下。项目效益依赖于市场机制的力量来予以推动，项目的管护主体一般由农户的自主决定，农户可以自行管护、联户管护，甚至可以出让经营权由他人管护，政府的参与程度最低，且主要由镇、村两级管理机构对此进行具体的组织管理。而其他层级的政府及职能管理部门的作用主要表现在对市场的建设上，促进农户与市场的结合同时，要引入并加强政府规制，以防范交易双方的机会主义行为，进而稳定双方的契约关系。当然，在黄土高原水土保持生态建设项目的运行管理实践中，适合市场全程主导的区域比较少。

（2）市场主导型。适用于项目执行单元拥有明显的经济效应，但由于项目单元的使用权或支配权可能难以明确到自然村，生态区位一般时，可由县级政府（或再上一级政府）机构在较大的行政范围内，通过拍卖、招投标等多种形式来保障项目的高效运行。在这种管理机制下，市、县级政府的参与程度要高一些，主要起引导的作用，为农户与市场主体进行牵线搭桥，并负责管护主体产生等具体管理内容。此外，政府也会通过相关的承诺（如产品收购、财务优惠等）引导市场主体或当地农户的参与。当然，参与项目运行管理的市场主体也可以是政府某部门或其扶持的企业。

（3）政府主导型。适用于项目执行单元的经济效益不明显，但支配权明确到村时，各级政府需要积极推动项目的运行管理，通过行政力量和积极提供技术培训、贷款补助政策，推动农户对项目的管护与巩固。管护主体、管护职责、管护经费以及相关的配套支持一般需要政府主导进行解决，由村级进行基本的组织管理。

考虑到项目执行单元的支配权在村，因此参与式管理较为适用该种运行管理机制，农户的意见可以直接获得反馈。另外，该种机制可以和其他扶贫项目、帮教项目、山区开发项目等相结合。

（4）政府全程主导型。适用于项目执行单元的经济效益不明显，支配权也不明确到村的条件。各级政府需要全程主导，并且一般由市、县政府机构进行基本的组织管理。此外，该机制也适应与生态区位重要、生态环境较为脆弱的区域。为调动农户参与的积极性，加大中央与地方的财政投入尤为重要。