我国严峻的水土流失现状，要求尽快建立和完善水土保持生态补偿制度。而我国目前有关水土保持生态补偿的法律政策还存在法律缺位、概念内涵不清、补偿标准不统一、补偿主体和手段单一、补偿目的不明确、市场手段缺乏等问题。

2.6.2.1　法律缺位

目前，我国立法中仅在《中华人民共和国森林法》中有生态效益补偿的原则性规定，其他环境保护单行法如：《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国水土保持法》等都没有明确的生态补偿原则规定。在现有的水土保持生态补偿相关政策中，“退耕还林”、“退牧还草”等政策是最具有水土保持生态补偿涵义的政策，这些政策的核心和出发点都是希望通过对为保护生态环境作出牺牲和贡献的农民、牧民等直接的利益相关者的经济补偿而实现保护和改善生态环境的目的。从这个角度讲，这些政策更符合我们所倡导的水土保持生态补偿政策的理念。但是，无论是“退耕还林”、“退牧还草”，还是天然林保护等这些最具水土保持生态补偿涵义的政策，大多是以项目、工程或计划的方式组织实施的，因而也都有明确的时限，从而导致政策的延续性不强，给政策实施的效果带来较大的变数和风险。因此，由于法律的缺位导致水土保持生态补偿基本依赖于政策和行政措施，而水土保持生态补偿政策的制定也缺乏法律依据，很难保证政策的强制性、稳定性和持续性。

2.6.2.2　水土保持生态补偿的概念、内涵需要清晰界定

国内理论界和实际工作者应通力合作，尽快将水土保持生态补偿、补偿的主体和客体、水土保持各利益相关者的权利与义务关系等概念清晰界定，全国统一政策口径，使水土保持生态补偿目的更明确，更具有可操作性，彻底改变目前混乱的状况。

水土保持生态补偿源于生态补偿，比生态补偿更具体，更具针对性，是专门针对因水土流失导致资源损坏、生态环境破坏的区域而言的。依据资源价值理论，资源环境是有价值的，利用资源和环境就要给予相应的补偿。按照生态系统理论，流域应作为一个整体系统考察，通过建立水土保持生态补偿来调整系统内各要素的关系，改善系统内的物质能量流向，促进生态系统的良性循环，使整个流域生态系统达到最优。环境经济学告诉我们，商品的成本可分为生产成本、使用成本和外部成本，其中外部成本是指商品生产所造成的环境污染和生态破坏而产生的损失。现实生活中，生产者一般只承担了生产成本，而没有承担或只部分承担了使用成本和外部成本。人类作为生产者和消费者，不断地对水土资源以及其他自然资源进行开发利用，没有承担其在资源开发利用后对开发区造成的生态环境破坏和水土流失给受害者带来的损失。为协调二者的关系，平衡二者的利益，就要实施水土保持生态补偿。

法律关系主体是法律关系的参加者，即在法律关系中一定权利的享有者和一定义务的承担者。根据我国的法律规定，能够参与法律关系的主体包括公民（自然人）、机构和组织（法人）以及国家。水土保持生态补偿主要包括：下游对上游的补偿，生态受益区对生态建设和保护区的补偿，资源使用者对资源所有者和资源开发受害者的补偿。因此，水土保持生态补偿主体有消费者及资源开发影响区、矿产资源与水能开发的开发商、确定的受支援区与支援区、上游与下游、生态保护区与受益区等。

法律关系客体是指法律关系主体之间权利和义务所指向的对象。法律关系的客体包括物、人身、精神产品和行为结果。生态补偿的客体有两大类：一是作为资产状态的自然资源客体；二是作为有机状态背景而存在的生态、环境系统，统称为自然生态客体。因而，水土保持生态补偿的客体也可分为两类，一类是作为自然资源状态存在的水资源和土地资源；另一类是附着在水资源和土地资源之上的森林、鸟类等所有生物构成的生态环境系统。

因为开发和利用生态环境资源，如矿产资源的开发、森林资源的采伐等，一方面利用了有价值的生态资源；另一方面会对生态资源造成破坏。所以，水土保持生态补偿税应包括两部分：一是向污染环境造成水土流失的单位或个人征收；二是向生态功能区外的受益主体征收相应的税费。

中央和地方各级政府应建立生态建设专项基金，将其列入每年由政府拨出一定专款保证本行政区域的生态建设。区域间的生态补偿应纳入生态建设专项资金，由各级政府统一划拨，专款专用，保证补偿资金的及时到位。

生态功能区是指承担江河源头水源保护、水源涵养、防风固沙和生物多样性保护等生态功能的区域。水土保持工作应以生态功能区为平台，系统规划、整合水土保持重点生态建设项目。(www.daowen.com)

2.6.2.3　水土保持生态补偿的目标、标准有待明确

目前，虽然涉及水土保持生态补偿内容的相关政策有10余项，但没有一项政策是真正以水土保持为目的而设计的。相关政策主要是从某一种生态要素成为实现某一种生态目标而设计的政策。因此，这些补偿政策虽然涉及了水土保持的相关内容，但整个政策的主体是为其他目标服务的。这样，在政策的具体执行过程中，往往就出现了水土资源生态功能保护与修复的内容被忽视的现象，水土保持生态补偿的目的基本无法实现。从我国对各项政策的执行情况来看，其设计虽然从不同的角度对水土保持生态补偿问题给予了一定的关注，但执行和互补作用无法实现水土保持的目标。

目前我国涉及水土保持的补偿项目，无论是矿产开发中的水土保持生态补偿还是退耕还林补偿，其标准基本上采用一刀切的政策，如在退耕还林补偿中，全国仅分南方和北方两个补偿标准，这样的补偿方式在一些地区导致了“过补偿”现象，而在另一些地区却是“低补偿”。由于补偿标准的制定缺乏科学依据，没有体现出因地制宜，在执行过程中出现了许多问题和矛盾。在补偿标准的制定上，没有充分考虑农民、牧民、企业团体和各级地方政府的意愿和希望。如退耕还林的补偿标准，在黄河上游地区，每亩退耕还林土地补偿粮食0.2kg或140元，并补助种苗费50元、管护费20元；长江上游地区的补偿标准为每亩地补偿粮食0.3kg或210元，补助种苗费50元、管护费20元。然而，这一补偿标准事实上造成退耕农民所获得的经济补偿低于（有的甚至远远低于）其在同一土地进行农业生产的经济效益，其结果必然导致农民响应并参与水土保持的积极性降低。如果这种情况普遍存在，水土保持生态补偿制度就难以发挥其应有的效应。另外，资金使用未完全体现水土保持生态补偿。在政策筹集资金的使用中，水土保持的内容仅居于特别次要的地位，甚至可有可无，与矿山开发和水资源开发中的水土保持的实际需求严重背离。

补偿以中央转移支付和地方政府内部纵向支付为主，缺乏财政的横向转移支付，尤其是缺乏区域与区域之间、流域之间、行业与行业之间、经济主体之间生态补偿的政策和法律。

2.6.2.4　水土保持生态补偿途径方式单一

财政政策是调控整个社会经济的重要手段，主要通过经济利益的诱导改变区域和社会的发展方式。在中国当前的财政体制中，财政转移支付制度和专项基金对建立生态补偿机制具有重要作用。财政转移支付指以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务的均等化为主旨而实行的一种财政资金或财政平衡制度。专项基金也是政府各部门开展生态补偿的重要形式，国土、林业、水利、农业、环保等部门制定和实施了一系列计划，建立专项资金，对有利于生态保护和建设的行为进行资金补贴和技术扶助，如农村新能源建设、生态公益林补偿、水土保持补贴和农田保护等。

财政转移支付是目前我国水土保持生态补偿制度中使用最为广泛的手段，其实质就是政府在公平基础上将部分财政收入进行重新再分配的过程，国家是生态补偿的唯一主体。财政转移支付包括纵向和横向两种，从目前我国生态补偿的财政转移支付方式看，纵向转移支付占绝对主导地位，即中央对地方的转移支付，而区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向转移支付微乎其微。这种完全由中央政府买单的方式显然与“受益者付费”的原则不协调。在欧盟等其他国家和地区，实际上非政府组织和地方政府在生态补偿实践中发挥着相当大的作用，企业与地方政府，企业与农场主之间为保护环境而达成的诸多契约构成了生态补偿的基本框架。例如，在德国巴伐利亚州的MittelFranken地区，环境保护的政策措施及资金来源是由一个农民协会来负责。法国的Perrier公司为了能获得持续的清洁水源，给上游地区的森林所有者提供了一定数量的补偿金。类似的补偿方式在哥斯达黎加、哥伦比亚、澳大利亚、美国、巴西等国家和地区均广泛实施。多元化的补偿方式使得补偿资金不再单纯由政府负担，既减轻了政府的财政压力，又体现了社会公平。

单一的补偿主体和融资渠道使得我国生态补偿仅能在一些重大的生态项目或生态问题上展开，不能充分体现“受益者付费”的原则。并且这种单一补偿方式本身也存在较多弊端。例如，政府补偿比重过大，没有充分发挥市场补偿的作用。在目前的中国，政府的转移支付、财政补贴、管制等“命令与控制”的措施一直是生态补偿的首要手段。辅助性的市场补偿尽管随经济体制改革有了一定范围的适用，但在生态补偿制度中的作用还有待强化。强制性、无偿性的政府补偿由于其体系化、层次化和组织化的优势，对已污染或破坏的生态环境资源的治理恢复的效果是十分显著的，中央政府直接的命令能够迫使地方政府和其他部门及时地、有针对性地采取恢复治理措施。但激励机制的缺乏使得政府补偿行为所消耗的能源远远高于市场补偿。另外，从环保信息角度来看，政府很难有效确定生态环境资源相对于人类需求的稀缺程度，即使要确定的话，相对于其他资源的相对价格等情况，信息收集的成本也将非常昂贵，并且存在着一定的时滞性。不合理的价格补贴政策往往引发更大规模的生态破坏。对于生态保护和治理来说，最缺的并不一定是钱，明确产权，落实投资建设和补偿的主体，才是最关键的，否则，大的投资很可能是大的浪费。生态环境属于“公共产品”，但在具体实施中，充分引进市场机制，发挥利益的引导作用是很有必要的。

市场补偿占生态补偿制度比重不大有政府的原因，但与其自身发展的不成熟也有一定关系的。首先，就环境产权交易制度而言，由于其设立、运行所需的条件过高，在我国很难在短时间内形成规模，只有市场经济较为发达、法制和公共管理较为健全、环境监测力量较强的大城市才有条件小范围实施，加之，对于环境产权的初始分配方式、交易主客体、交易程序、原则以及交易是否跨区域等问题尚未达成一致意见。其次，对环保产业而言，产业分布上的不均衡与产业结构上的不合理现象十分严重。环保产业过多分布在东南沿海和长江流域经济相对发达的省份，生态敏感的西北、西南地区所占比重不足。生产环保产品的企业多，其他方面如环保产业服务体系方面的技术开发、咨询服务，以及环保工程设计施工、产品营销、自然生态保护相对薄弱。