2.5.2.1　基本原则

首先从法理学的角度探究水土保持生态功能补偿的理论依据，为中国水土保持生态功能补偿的立法实践提供参考和理论支持。

（1）权利与义务对等。权利和义务是法的核心内容和基本范畴，两者之间是对立统一的关系，任何一项权利都必然伴随着一项或几项保证其实现的义务，而不管这个义务是权利人自己的还是他人的，简而言之，没有无义务的权利，也没有无权利的义务。水土保持生态功能区的政府、企业、社会团体与其他组织、居民履行了水土流失预防及治理的义务，但同时也剥夺了其自身发展经济、摆脱贫困的权利。相反，作为水土保持生态功能受益区的政府、企业、社会团体及其他组织、居民不仅享受到良好的水土资源环境，而且利用优越的水土资源发展经济取得巨大的效益，但却没有承担水土流失的预防和治理义务，这显然有违背法的公平原则。水土保持生态功能补偿法律制度正是基于这一权利与义务不对等的考量，赋予水土保持措施的实施主体要求其生态功能区受益主体向其进行必要补偿的请求权，以调整和平衡各利益相关主体之间的权利与义务关系。

（2）生存权、发展权与环境权协调统一。环境权是随着环境危机的加重和环境意识增强，逐渐被人们呼吁和接受，并被很快写入许多国家的法律，得到法律的确认和保护。生存权是人类最基本的权利，任何人的生命都受法律的保护，但是维持生存的基础是物质条件。例如在边远的经济欠发达地区，土地资源和森林资源是当地居民的生存之本，它们靠开垦荒地和伐木为生，越垦越穷，越穷越垦，越伐越穷，越穷越伐，造成土地荒漠化和水资源的匮乏，水土流失相当严重，侵害了公民的环境权。这里存在着环境权、生存权和发展权的冲突问题，是世界各国都无法避免的棘手课题。在利益的权衡之下，西方发达国家更多地强调环境权的保护，而发展中国家以及欠发达国家更多地关注生存权和发展权的实现。实际上，生存权、发展权与环境权之间是对立统一的关系，应当寻求生存权、发展权与环境权之间协调发展的最佳途径，在法律上创设生态补偿制度，可以作为一种有效的调和剂，使人类的生存权、发展权和环境权并行不悖。一方面，国家通过赋予公民在合理限度内使用水土资源的权利，充分保障公民的生存权和发展权；另一方面，水土资源又可以通过充足的补偿基金得到有效的修复、保育、维持和管理，并充分发挥水土生态系统自我调节的功能，从而使生态环境得到保护。通过建立这种机制，可以使生存权、发展权和环境权之间的冲突得到有效的协调和解决。

2.5.2.2　主要内容

水土保持生态功能补偿法律制度是指调整与水土保持生态功能补偿有关的各种社会关系的规范制度的总和。从其性质上来讲，属于环境资源法律体系的部分。中国现行的水土保持生态功能补偿的法律体系缺乏内在的协调性和合理性，缺乏整体的系统性和规范性，内容上也很不完善，因此需要进行系统的重构和完善。

以可持续发展理念为指导，以中国的宪法为依据，以现行生态环境法律法规为基础，比较借鉴国外循环经济立法经验，理论与实践相结合，构建中国以宪法为依据，以环境保护法和自然资源法为主体，以单行法律、法规、规章以及其他规范性文件为补充的统一而科学的水土保持生态功能补偿法律制度体系。

（1）《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）。作为国家根本大法的《宪法》，应当把保护生态环境和维护生态平衡作为国家的一项基本职责加以规定，把实施科学发展作为基本国策加以规定，把公民的基本环境与生态权利及义务加以规定，从而为水土保持制度奠定宪法基础和赋予最高的法律效力。

（2）《水土保持法》。应对水土保持生态功能补偿的主体与客体加以规定，并对其相应权利和义务也作出明确规定。

关于抑损型水土保持生态功能补偿，《水土保持法》相应规定应为，任何单位和个人不得破坏或者侵占水土保持设施。企业事业单位在建设和生产过程中损坏水土保持设施的，须按照破坏严重程度缴纳一定补偿费，由水土保持行政主管部门统一治理。(www.daowen.com)

关于增益型水土保持生态功能补偿，《水土保持法》相应规定应为，任何享用水土保持生态建设效益的单位和个人，须根据其享用程度缴纳一定补偿费。补偿费应由实施水土保持生态建设活动的主体支配。

（3）《中华人民共和国环境保护法》。完善《中华人民共和国环境审计评价法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《中华人民共和国流域环境管理法》等制度。对于已确立水土保持生态功能补偿制度要进一步具体化、完善化，使之具有可操作性和科学性。对其他资源保护和污染防治法增加水土保持生态功能补偿内容，尤其是水土保持生态功能补偿要融入《中华人民共和国环境影响评价法》中，“环境影响评价能解决和满足水土保持生态功能补偿融入环境保护实践所需各种条件，又具备独特优势和便利。”修改某些环境保护标准，在对水土资源系统生态服务功能的指标、监测手段、计量技术、补偿标准等方面的研究取得进展，对水土资源系统生态服务功能损益的数量化标准较为统一后，修改环境保护标准中的某些环境质量标准，为水土保持生态功能补偿的顺利开展奠定坚实的技术基础。

（4）《中华人民共和国自然资源法》。资源产权界定是建立水土保持生态功能补偿制度的基础。要对占有和利用资源的权利进行初始分配，从而确定谁应该负有补偿的责任，谁应该具有被补偿的权利。要进一步完善资源产权制度，建立以市场机制为主导的资源价格制度，构建科学合理的自然资源定价机制。在此基础上构建科学的补偿标准制度。改革现行的资源税、费制度。重新界定资源税、费的内涵和调节重点，增加生态价值补偿功能；加强补偿费的征收与管理工作，从其中获得的税费收入直接形成水土保持生态功能补偿基金，用于水土保持建设。完善《土地复垦条例》，明确企业、中央政府、地方政府、当地居民等利益相关者在复垦中的权利与义务，借鉴美、德“复垦专项基金制度”设立复垦专项基金。

（5）《中华人民共和国水土保持生态补偿法》。《中华人民共和国水土保持生态补偿法》中明确补偿主体受益人、自然生态（作为资产状态的资源与生态）、社会（作为资源生态载体的区域）；补偿对象为受到损害或者威胁的主体，包括资源与生态本身、企业等；补偿资金来源以及补偿模式等。

（6）配套法规、规章制度。“配套法规”，指的是根据法律规定要求制定的与法律配套的行政法规、规章、技术规范和标准、地方性法规等规范性文件的总称。配套法规是法律体系的重要组成部分，制定配套法规是立法工作的一个重要环节，也是法律有效实施的一个前提。现行的水土保持生态功能补偿的很多重要的配套法规迟迟没有出台，导致了水土保持生态功能补偿制度的运行。

1）制定完善地方性法规。由地方人大及其常委会根据本地区实际情况制定出台水土保持生态功能补偿地方性法规。

2）制定完善行政法规。由国务院根据全国水土保持生态功能补偿的情况出台《国务院关于生态补偿若干政策措施的规定（或指导意见）》。

3）制定完善地方规章。由省、自治区、直辖市及较大市政府根据国家法律、地方性法规出台具体的实施办法。

4）制定完善行政规章。国务院各部门以补偿相关法律为依据，以法律赋予的职责为依据，以《国务院关于生态补偿若干政策措施的规定（或指导意见）》为指导，出台具体的管理规定，指导部门的水土保持生态功能补偿工作的顺利实施。