随着经济社会发展，人们对水土保持生态建设重要性的认识是逐步深化的。从新中国成立之初的以基本农田建设为中心，到20世纪80年代开始了小流域综合治理，及至今天，水土保持生态建设关乎国计民生，与国民经济发展和人民生活改善息息相关。在国家的不同经济发展阶段和建设时期，国家和群众对水土保持生态建设的要求也有所不同，水土保持生态建设的内容和重点呈现出不同特征，与此相应，中国水土保持生态功能补偿实践也在不断变化和丰富。具体分析如下。

2.3.2.1　新中国成立至1991年《中华人民共和国水土保持法》颁布

在这一时期，中国经济社会经历了不同的发展变化阶段，经济社会发展的不同时期，水土保持工作涵盖的内容和重心是不同的，水土保持生态功能补偿中增益型补偿和抑损型补偿并不是均衡发展的。

增益型水土保持生态功能补偿与投入体制是密切相关的。在新中国成立之初至“十五”这一段时期内，中国水土保持投入制度采取的模式基本上保持了中央财政（约占7%）+地方财政（约占8%）+当地群众投工投劳的模式，由此看来，中国水土保持生态功能补偿主要是政府纵向转移支付。政府纵向转移支付模式尽管极大地推动水土保持工作，但是，由于资金规模有限、方式单一，加之相关基础研究滞后，对于水土保持促动力度不是很大。

1991年《中华人民共和国水土保持法》之前，抑损型水土保持生态功能补偿几乎没有发展。这一时期，人们对开发建设活动引发水土流失带来危害的认识不足，也没有相关的法律法规制约，对水土资源滥用行为比较严重。开发建设过程中产生的水土流失基本不采取主动防治措施、乱砍滥伐、任意倾倒弃土弃渣，引发较为严重的水土流失，对生态环境的破坏较为严重。

2.3.2.2　1991年《中华人民共和国水土保持法》颁布之后

1991年6月29日颁布的《中华人民共和国水土保持法》（以下简称《水土保持法》）具有划时代的意义，标志着中国水土保持工作全面进入依法防治阶段。水土保持生态功能补偿制度也逐步发展起来。

（1）抑损型水土保持生态功能补偿制度。抑损型水土保持生态功能补偿经历了从无到有，再到相对成熟的发展阶段。

《水土保持法》第二十七条：“企业事业单位在建设和生产过程中必须采取水土保持措施，对造成的水土流失负责治理。本单位无力治理的，由水行政主管部门治理，治理费用由造成水土流失的企业事业单位负担”。

1993年8月1日通过的《中华人民共和国水土保持法实施条例》第五条规定：“县级以上人民政府应当将批准的水土保持规划确定的任务，纳入国民经济和社会发展计划，安排专项资金，组织实施，并可以按照有关规定，安排水土流失地区的部分扶贫资金、以工代赈资金和农业发展基金等资金，用于水土保持”。第二十一条第二款中进一步规定：“任何单位和个人不得破坏或者侵占水土保持设施。企业事业单位在建设和生产过程中损坏水土保持设施的，应当给予补偿”。

正是基于以上法律条文的规定，抑损型水土保持生态功能补偿制度的雏形——开发建设项目水土保持防治费和补偿费制度（简称“两费”制度）才得以确立。1998年，经国务院同意，陕西、山西、内蒙古三省（自治区）率先制定了《开发建设晋陕蒙接壤地区水土保持规定》，规定陕西、山西、内蒙古三省（自治区）从煤炭销售收入中按每吨煤0.5～1元收取水土保持补偿费，用于矿区水土流失治理和生态环境恢复，收到了良好效果。神华集团从每吨煤生产成本中提取0.45元用于水土保持，已累计投入1.1亿元，开展矿区水土保持，先后完成了马家塔露天矿复垦区建设、“两山一湾”常绿林建设、巴图塔沙柳林基地建设等6个重点系统工程建设，共治理水土流失面积134km2，植被覆盖率由开发初期的3%～11%提高到现在的48%～63%。另外，重庆等地也都开展了矿产开发水土保持补偿实践，积累了大量经验，取得了成效。

目前，中国除了西藏自治区和上海市之外的29省（自治区、直辖市）都出台了相应的补偿费征收、管理和使用办法规定。补偿费对于加强基层水土保持科研、改善基层水土保持设施以及异地返还治理方面都发挥了重要作用。更为突出的，补偿费的征收增大了开发建设项目破坏水土资源的成本，迫使其在开发建设过程注重水土资源保护，主动采取防护和改变工艺减小对水土资源的破坏。

但是，生态环境是一个复杂的系统，开发建设活动造成水土流失对生态环境的破坏性存在滞后性，往往在开发建设过程中并无明显特征，有可能在工程项目结束后若干年才能显现出来。一方面，落实补偿制度面临的最大难题，尤其是抑损型水土保持生态功能补偿制度。另一方面，现有抑损型水土保持生态补偿机制本身也存在较多问题：(www.daowen.com)

1）相关法律法规权威性较低。首先，在《水土保持法》中没有关于此项内容的明确规定。其次，现有法律法规中相关条文惩戒、处罚措施并不严格，可能会误导人们违法后果并不严重，这也降低了法律法规的权威性。由于法律刚性规定的缺失，导致一些地区处于招商引资或发展当地经济需要，地方政府领导干预较多、阻挠补偿费用制度的落实情况较多。

2）相关基础研究滞后，标准制定缺乏科学依据。目前，还没有权威的水土保持生态功能补偿标准核算指标体系，各地补偿标准核算方法简单，选取的指标难以反映实际情况，造成同一开发建设项目在不同省（自治区、直辖市）或地区缴纳补偿费用标准相差悬殊、同一省（自治区、直辖市）或地区的不同开发建设项目按照相同标准缴纳补偿费，存在事实上的不平等。

3）补偿方式单一。目前，抑损型补偿制度主要是资金补偿形式。由于受到当地经济发展水平、人们对水土流失危害的认知程度、生态环境基础状况等因素影响，单纯的资金补偿形式并不能完全起到约束人们破坏水土资源、维护区域水土资源动态平衡的作用。因此，还有必要创新其他补偿方式，使得补偿目标能够落到实处。

4）对于资金的管理、使用缺乏规范，监管不严。目前，大多数省份的地（县）一级，还没有形成严格的水土保持补偿费用的管理使用制度。尤其是在财政收入较低的地区，财政调控及行政事业支出占用比例大，治理及科研所占比例小，资金使用管理不规范，监管缺失的问题较为普遍。这些都是健全和完善抑损型水土保持生态功能补偿费制度亟待解决的问题。

（2）增益型水土保持生态功能补偿制度。“十五”以前，增益型水土保持生态功能补偿一直延续国家纵向财政转移支付的方式。“十五”以来，随着国家农村税费制度的改革，国家取消了农村义务工和累计工制度，取而代之的是“一事一议”制度。另一方面，随着国家工业化和城镇化进程加快，大批农村青壮年劳动力离开土地进入城市参加非农工作。在这种形势下，水土保持急需建立新的投入机制，水土保持生态功能补偿无疑是一个最佳选择。20世纪90年代以后，国家关于增益型水土保持生态补偿制度出台了一系列政策和法律。

1991年《水土保持法》第八条规定：“从事可能引起水土流失的生产建设活动的单位和个人，必须采取措施保护水土资源，并负责治理因生产建设活动造成的水土流失”。第二十三条规定：“国家鼓励水土流失地区的农业集体经济组织和农民对水土流失进行治理，并在资金、能源、粮食、税收等方面实行扶持政策，具体办法由国务院规定”。国家在资金、税收等方面对水土保持实施主体的倾斜政策即是水土保持生态功能补偿的一种形式。

1993年国务院发布了《关于加强水土保持工作的通知》（国发﹝1993﹞5号），确立了水土保持在国民经济和社会发展中的基础地位，其中第三条规定：“对已经发挥效益的大中型水利、水电工程，要按照库区流域防治任务的需要，每年从收取的水费、电费中提取部分资金，由水库、电站掌握用于本库区及其上游的水土保持，由所在省水行政主管部门负责组织检查验收。对水土保持资金要依据受益快慢，逐步实行有偿扶持、滚动周转使用的办法，将回收的资金继续用于水土保持”，对水利水电开发建设项目的水土保持生态功能补偿作了明确规定。

2005年以后，党中央、国务院高度重视水土保持生态环境建设，连续制定了一系列政策措施。2005年6月27日《国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》（国发﹝2005﹞21号）要求“完善有利于节约资源的财税政策。在理顺现有收费和资金来源渠道的基础上，研究建立和完善资源开发与生态补偿机制。”2005年12月3日《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发﹝2005﹞39号）提出“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点。”，2005年12月31日颁布的《中共中央 国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发﹝2006﹞1号）中明确提出“建立和完善生态补偿机制。加强荒漠化治理，积极实施石漠化地区和东北黑土区等水土流失综合防治工程。建立和完善水电、采矿等企业的环境恢复治理责任机制，从水电、矿产等资源的开发收益中，安排一定的资金用于企业所在地环境的恢复治理，防止水土流失”。

2006年2月10日国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于落实中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设若干意见有关政策措施的通知》（国办函﹝2006﹞13号），进一步明确“关于‘建立和完善生态补偿机制’的问题，由发改委牵头，会同财政部、国土资源部、水利部、农业部、环保总局、林业局、西部开发办等部门研究提出实施意见。”“关于‘建立和完善水电、采矿等企业的环境恢复治理责任机制，从水电、矿产等资源的开发收益中，安排一定的资金用于企业所在地环境的恢复治理，防止水土流失’的问题，由财政部牵头，会同发展改革委、国土资源部、水利部、环保总局等部门研究提出实施意见。”

2006年3月5日温家宝总理政府工作报告中提出加快建设环境友好型社会，“抓紧建立生态补偿机制”的重要内容。对水土保持生态功能补偿机制的建立具有重要的指导意义。2006年3月14日第十届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出“在天然林保护区、重要水源涵养区等限制开发区域建立重要生态功能区，促进自然生态恢复。健全法制、落实主体、分清责任，加强对自然保护区的监管。有效保护生物多样性，防止外来有害物种对中国生态系统的侵害。”水利部在2006年3月24日下发了《关于开展水土工作的通知》，其中要求“各地要选择1～2个水利水电工程落实这一规定。同时，要探索建立从煤炭、石油以及有色金属等矿产资源开发的收益中提取部分资金用于水土保持生态保护和建设的途径。”

目前，仅在国家层面出台了有关增益型水土保持生态功能补偿的政策规定。而省级层面，除了广东等个别省，大多数省（自治区、直辖市）还没有出台相应政策规定。福建省已经建立水电站收益中部分用于生态补偿的制度，但是关于水土保持部分则由土地管理部门支配。总体来说，除了政府纵向转移支付外，关于增益型补偿的主体与客体、补偿方式的政策规定尤其是省、地、市级政策基本上没有建立起来。因此，国家急需建立和完善增益型水土保持生态功能补偿机制以期推动和加强水土保持工作。目前对1991年颁布的《水土保持法》的修改工作也把水土保持生态功能补偿作为重要内容，以期在法律条文中得到更加明确清晰的规定，提高操作性和对水土保持生态功能补偿实践的规范指导作用。