2.2.3.1　水土保持生态功能补偿机制概念

（1）机制的涵义。机制指的是有机体的构造、功能和相互关系，泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式，如：市场机制、竞争机制、用人机制等。机制表现为一套结构化的规则，可以是人为的也可以是自然的。大到市场经济体制，小到微生物趋利避害的神经反应机制，机制的作用在于约束和限制，机制的优劣可以用它对系统发展的贡献来衡量，看其是否能鼓励和促成正面影响并避免和消化负面影响。

（2）水土保持生态功能补偿机制的涵义。水土保持生态功能补偿机制是关于水土保持生态功能补偿的一套结构化的规则，通过对相关利益主体行为的鼓励、约束和限制，促使经济在水土资源乃至生态协调平衡的临界范围内发展。水土保持生态功能补偿机制包含补偿主体、补偿对象、补偿方式与途径、补偿标准等要素，相关政策法律是其重要的体现形式。

建立和完善水土保持补偿机制，旨在实现生态环境保护外在收益和破坏生态环境的外在成本内在化，激发全社会有效控制水土流失、改善生态环境的潜力，推动水土保持生态环境建设，实现经济发展与生态环境保护的协调互动，并以制度的形式固定下来。水土保持生态功能补偿包含3个要点：

一是保护者被补偿。保护者是指积极防治水土流失、改善生态环境的人，根据其为水土保持生态环境建设的付出成本的多少而得到相应补偿。这主要针对生态环境脆弱区域的防治水土流失的行为而言的。对于生产建设单位，因传统生产建设活动造成较为严重的水土流失，而主动采取新型生产方式的情况也属于被补偿之列。

二是破坏者补偿。破坏者的具体内涵是，经济活动主体的行为一旦造成水土流失，破坏生态环境，则必须对其行为付出代价。尤其需要注意的是，补偿是针对区域生态环境质量下降而产生成本而言的。这是与赔偿有着根本区别的，赔偿是对已有水土保持设施造成破坏部分的弥补。

三是受益者补偿。所谓受益者就是指享受水土保持生态建设效益的区域和个人者，应该根据享受水土保持生态效益的多少来支付费用或采取其他形式进行补偿。例如流域上游地区进行水土保持生态建设，使流域下游地区的生态环境改善，按照受益者支付原则，下游地区应该给予上游地区一定补偿。

2.2.3.2　水土保持生态功能补偿机制要素构成

建立和完善水土保持生态功能补偿机制，是全面落实科学发展观、构建和谐社会的重要途径。水土保持生态功能补偿机制功能是依据资源有偿使用原则，实现水土保持生态效益最大化。水土保持生态功能补偿机制应包括补偿的主体与客体、补偿方式以及保障政策措施等构成要素。

（1）主体与客体。

与水土保持生态功能补偿有关的利益主体：

任何一个均衡的利益格局都是各个利益主体之间相互博弈的结果。随着人类社会的发展，社会系统内部利益主体的分化也进一步加快。在人类社会进入经济多元化时代的同时，利益主体也必然走向多元化。经济主体的经济行为，究其本源是利益驱动的结果，新时期层出不穷的新问题，必须抛弃旧的思维，学会用新的方法来观察问题、分析问题、解决问题，这一方法就是利益分析的方法。只有这样，才能透过许多经济现象看到其隐藏着的复杂的利益关系。

利益的多元化造成了各个利益群体之间的矛盾和冲突，最终对人类赖以生存的自然生态系统产生了正面或负面的影响。各个利益群体为了自身利益的最大化，对待水土保持上表现出了截然不同的态度和行为，对水土保持产生了不同的影响。每个主体有其各不相同的利益取向，其行为受其利益驱动。

为了准确界定水土保持补偿的主体和对象，进而设计补偿的途径和方式，必须采取利益分析的方法，对于水土保持相关的利益主体、各利益主体之间的利益关系以及由此决定的利益主体行为特点进行分析。

（2）主体与客体界定。通俗地说，确定补偿的主体和客体就是要回答“谁补给谁的问题”，这是补偿机制研究的一个重要问题，也是关系补偿机制能否付诸实践并收到成效的关键。补偿主体和对象的辨识和确定，是整个补偿机制研究和制度设计的起点。补偿的主体和对象必须准确界定，这关系到补偿机制能否发挥积极作用。究竟谁应该提供补偿，谁应该接受补偿。必须作出准确的回答。同时，准确界定补偿主体和对象这也涉及公平问题。

水土保持补偿的主体，是指水土保持补偿资金或物质等提供者，因其享受水土保持生态效益或损害水土保持生态功能而相应付出的成本。按照补偿区域范围的不同，可以分为国家、地方政府和企业及个人4个层面。

水土保持补偿的客体，也就是水土保持补偿的对象。水土保持生态效益的供给者以及经济活动造成人为水土流失的受害者都应属于补偿对象。补偿客体按照不同性质，可以分为区域、个人。

按照层级的不同，与水土保持相关的利益主体可以分为国家、地方政府、企业和居民4个方面：

1）国家作为全社会成员的代表是水土保持的最高决策者、管理者，对水土保持工作具有巨大的权利，也承担着最主要的责任。其决策和行为对水土保持产生的影响最大。国家作为国民经济和社会发展计划的制定者、执行者，既要亲自组织实施事关国计民生的大型基本建设项目，又要致力于改善生态环境。前者有可能对生态环境产生负面作用，后者则产生正面作用。如何按照科学发展观统筹人与自然的和谐发展，是国家特别是中央政府面临的最大课题。(www.daowen.com)

2）地方政府是地方某一区域社会成员的代表，既受中央政府的领导，又要为本地区的社会成员负责，其决策和行为对本地区及相邻区域的水土保持将产生重大影响。按照利益关系可以将地方政府划分为：受益区政府和施益区政府、流失区政府和影响区政府等。受益区是指无偿享受水土保持成果的区域，施益区是指为了水土保持付出代价的区域；流失区是指水土流失严重的区域，或者因经济活动造成严重水土流失的区域，影响区是指因流失区水土流失受到无辜伤害的区域。按照地理关系这两类政府又可以划分为：上游（风）政府和下游（风）政府。处在江河上游流域和风沙源头的区域，其生态环境的好坏、水土保持功能的高低，对下游区或下风区域将产生重大影响。这种影响极有可能是正面的，也有可能是负面的，完全取决上游对水土保持的态度和行为。按照经济关系又可以划分为：资源输出区政府和资源输入区政府。资源输出区资源富集，蕴藏有大量的资源输入区经济发展和人民生活所必需的水、煤炭、石油、天然气等资源，在为输入区提供这些资源的过程中，他们同时付出了经济代价和环境代价。

3）企业是以盈利为目的而从事生产和经营活动、向社会提供商品和服务的经济组织。作为国民经济的细胞，市场经济活动的主要参加者，社会生产和流通的直接承担者，其生产和经营状况直接关系到社会产品的丰富程度、国家经济实力的增长，和人民生活水平的提高息息相关。企业对整个社会经济的发展与进步有着不可替代的作用。从一定意义上讲，企业素质的高低，企业是否适应市场经济发展的要求，直接关系到国民经济状况的好坏和社会的长治久安。企业的生产经营活动和水土保持关系密切。在整个社会生产的链条上，企业既可能是环境的生产者，也可能是环境的消费者。按照外部性理论，作为环境生产者的企业，其生产经营活动既有可能对水土保持生态环境产生正的外部性，也有可能产生负的外部性。作为环境消费者的企业，其生产经营活动既可能因良好的水土保持功能增加效益，也可能因严重的水土流失增加成本而减少受益。据此，按照在水土保持上的利益关系，可以将企业划分为施益类企业和受益类企业、破坏类企业和受损类企业。

4）居民是固定居住在某个区域的公民。按照所居住的地域性质，可以将居民简单地分为城镇居民和农村居民两大类。居民作为最小的经济单元，处在整个社会结构的最下层，但其数量庞大，其行为对国民经济和社会发展产生的影响不可估量。居民一方面为企业提供劳动力，一方面又消费企业提供的产品。居民一方面通过各种途径影响政府的决策，一方面又是政策的执行者。还有些居民，其居民家庭本身就是一个独立的经济组织，直接从事生产经营活动。如农村居民，其自身就是一个独立核算、自负盈亏的直接生产者。居民的生产生活既依赖于水土保持，又不可避免地对水土保持产生影响。如城市居民所需的食物和水离不开水土保持，其数量和质量均在很大程度上取决于产区生态系统水土保持功能的高低，另外城市空气质量、气候、防洪安全等也与生态功能区的水土保持功能有密切关系。农村居民的生产生活更是离不开水土保持，特别是居住在山区的农民，水土保持是其生命线。但同时居民在生产过程中也可能造成严重的水土流失，对区域生态安全产生影响，如毁林开荒、陡坡耕种、过度放牧等会加剧当地的水土流失，从而给下游地区带来危害。当然，数量庞大的居民也是防治水土流失、改善生态环境的主力，他们为此付出了艰苦的劳动、承受了巨大牺牲。按照在水土保持上的利益关系，可以将居民划分为：受益居民和施益居民（包括生态环境的保护者、建设者、受损者）、危害居民（在生产活动中造成水土流失的居民）和受害居民（因水土流失遭受经济损失的居民）。

（3）补偿方式。直接补偿是指补偿主体与补偿对象，因水土保持生态功能的提供与享用，或者破坏与影响，双方直接就补偿途径、补偿额度及年限等达成协议实施补偿。直接补偿用于补偿主体与补偿客体易于识别、范围较小的情况，一般是生产建设单位，依照间接补偿。

间接补偿是指水土保持生态功能补偿主体与客体，在第三方的参与下完成的补偿。例如，受益方将资金支付给政府某一部门，由其在按照一定标准向水土保持补偿客体转移支付，或按照区域或流域水土保持生态建设规划划拨资金。依照适用条件、阶段、层次的不同，可划分为财政转移支付、援助、基金、配额交易、赠款等。

（4）补偿标准。

补偿量：是补偿主体应该支付给补偿客体的补偿资金或物质资产的量。补偿量根据经济活动造成水土流失严重程度和补偿主体享用的水土保持生态建设效益的多少来确定。

补偿年限：是补偿客体接受补偿主体提供补偿资金或物质资产的年限。补偿年限要根据具体情况确定。在实践中，补偿主体往往将多年补偿量折现一次支付。

（5）补偿政策。水土保持生态功能补偿法律政策是水土保持补偿机制的体现形式，是指为保障水土保持生态功能补偿目标的实现，系统设定的关于水土保持生态功能补偿各种政策的总称，包含包括法律和宏观管理政策两个部分。水土保持生态功能补偿的法律内容包括，水土保持生态功能补偿的主体与客体、相应的权利和义务、方式等行为规范，形式主要有国家和地方性的法律、法令、行政法规、条例及相应的实施办法等；水土保持生态功能补偿的政策内容主要涉及一个时期内，国家和地方关于水土保持补偿方式的指导、相应的权利和义务、补偿方式等行动准则和措施等，内容涉及国家和地方经济社会发展宏观管理的多个方面，如经济社会发展规划、财政、税收、产业、扶贫等政策。

2.2.3.3　水土保持生态功能补偿机制的功能

水土资源是人类赖以生存所必需的环境要素，也是生态环境组成的重要元素。水土资源是基础性和战略性资源，在可以预见的经济技术条件下是不可替代的，这是水土保持生态功能补偿机制建立的前提。

建立水土保持生态功能补偿机制，还原水土保持生态价值，不仅是人类赖以生存的生态系统和环境降压的出口，而且有利于缩小区际差距，促进水土保持生态环境建设走可持续发展的道路，同时也符合构建和谐社会的精神。

（1）维护水土资源动态平衡。在人类生活的地球上，水土资源是最重要、最广泛的资源，但人类对水土资源的利用是有限的，尤其是在受到现代社会的严重破坏后，再也不是取之不尽、用之不竭的自然之物。黄土高原年均流失泥沙16亿t，泥沙流失过程中，氮、磷、钾等营养物质也随之大量流失，导致土壤的生产能力大大降低。长江流域的水土流失问题也日趋严重，土地瘠薄程度越来越重，沙化速度越来越快，植被越来越稀疏，降水越来越少，生态环境越来越恶化。随着生产力的提高、科学技术的发展和人类社会的进步，人们对大自然的需求和驾驭能力越来越大，相应对环境的干扰、污染、破坏也越来越严重。在全球气候恶化的大环境下，生态环境恶化的形式越来越严重，新增水土流失面积以几何级数增加。水土流失、山洪暴发、干旱、土地沙化等自然灾害发生程度和频次不断增加。人类对水土资源的利用延伸到地球的每个角落。如此，经济再怎么发展，若人类赖以生存的水土资源破坏殆尽，人类生活的水平也不会有多大的提高。

建立水土保持生态补偿机制有利于中国走可持续发展道路，实现水土资源的可持续发展战略。建立水土保持生态补偿机制恰恰能从源头上促进经济社会同水土保持的协调发展，为经济的可持续发展提供制度保障。水土保持生态补偿机制将改变企业无偿使用水土资源的观念，迫使企业在进行商品生产时将水土资源生态环境损耗计入成本。为了降低生态成本，企业必须采取措施减少对水土资源的破坏和占用。这样既可以促使企业自觉提高技术水平、改善管理、合理利用水土资源，又可以减少对生态环境的破坏，从而确保生态系统对当代人和后代人的支持能力不会由于当前的经济发展受到削弱和破坏，这是经济可持续发展的根本和基础。

（2）提升水土资源管理效率。人类对水土资源的无限度利用，是因为水土资源给人类提供的服务包含很强的公共物品性质。它在消费上往往表现出非竞争性、非排他性和外部经济性。当某个开发建设项目利用水土资源，开山挖土挖石，人工再塑地貌，对植被的破坏，对地下、地表水资源的破坏，对别人造成环境享受质量的下降，都对项目以外的人产生外部不经济。但是，这种不经济是潜在的，一般公众认识不到这种外部不经济，在对地表直接物品得到经济补偿后就默认了这种潜在的不经济。这种传统水土资源利用模式放纵了人类对水土资源的无限度利用。当某个开发建设项目注重保护性利用水土资源，建设中采取措施保护水土资源，其产生的生态效益具有非排他性，产生外部经济。但是，这种外部经济也是潜在的，一般公众认识不到这种外部经济，不会对企业保护水土资源的成本进行补偿。而政府虽然认识到这种水土资源开发利用和保护的外部经济性，鼓励保护性水土资源开发利用，限制破坏性水土资源开发利用，但总的水土资源开发利用仍然是传统模式，这种传统水土资源利用模式挫伤了人类对水土资源的保护性利用。

水土保持是一项投资大、周期长、短期难以见效的复杂系统工程，这不仅需要几代人坚持不懈的努力，更需要高强度投入才能完成。即使是在国家规定的建设任务完成以后，还需要提供强有力的政策支持和稳定的资金渠道来保证水土保持成果的长期巩固。

（3）促进区域之间平衡发展。水土保持生态补偿机制还水土保持以价值、政策以及投入，是人们水土保持意识的深化。水土保持生态补偿机制是以水、土为主的自然资源有偿使用制度的重要内容之一，它的建立要求生产者、开发者、经营者改变水土资源是公共物品无需付费的观念，要求整个社会认同水土保持生态服务功能的价值。作为水土保持受益人支付一定的费用，既是所有权人实现其经济利益的方式，也是对水土流失治理作出努力并付出代价者的合理的补偿。水土保持生态补偿机制的建立促使人们向“谁受益，谁补偿”的理念转变，这一转变不仅会打破最初的“先破坏，后治理”的发展模式，更会通过经济、政策和管理手段使生态意识深入到人们生产和生活的各个环节，强化人们保护水土资源的责任感，在潜移默化中将保护水土资源变为人们的自觉行动。同时，人们的水土资源保护意识的深化也有利于为保护生态环境筹措资金，解决社会发展同生态环境保护的矛盾与对立。同时，建立水土保持生态补偿机制是降低环境压力的出口，它通过增加整个社会的生态供给，减少政府及社会的环境压力，保障国民经济持续稳定发展。

因此，建立水土保持生态补偿机制尤其是区际水土保持生态补偿机制和流域水土保持生态补偿机制，将有利于帮助欠发达地区跳出上述恶性循环的怪圈，实现建立在水、土生态环境要素上的区域非均衡增长和协调发展的时空和谐。