2.2.1.1　生态补偿的提出

生态补偿最初源于自然生态补偿，指自然生态系统遭到破坏以后自我调节和恢复。《环境科学大辞典》中自然生态补偿（Natural Ecological Compensation）定义为生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和、干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力。目前，国内外关于生态补偿并未形成统一的概念，现有的多种概念大都建立在相同的理论基础之上，即生态与环境的外部性内部化。比较有代表性的几种定义如下：环境法学意义上的生态补偿，是指环境资源受益人、国家、社会、其他组织对因生态保护而利益受到损害或者付出经济代价的人给予适当的经济补偿（曹明德，2004）；毛显强等对生态补偿界定更侧重于经济手段，即通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿），提高该行为的成本（或收益），从而激励损害（或保护）行为的主体减少（或增加）因其行为而带来的外部不经济性（或外部经济性），达到保护资源的目的（毛显强，2002）；Cuperus等则认为生态补偿是对遭受破坏的生态系统进行修复或者进行异地重建以弥补生态损失的做法（Cuperus，2001），这一定义更强调生态恢复、重建或建设，生态补偿中的经济支付仅仅被认为是生态保护和建设的辅助手段之一。

从内涵界定上来看，生态补偿有广义生态补偿和狭义生态补偿之分。广义的生态补偿包括对污染环境的补偿和生态功能的补偿；狭义的生态补偿则专指对生态功能或生态价值的补偿。

2.2.1.2　水土保持生态功能补偿概念

水土保持生态功能补偿是为了防治水土流失，改善、维护和恢复生态系统，提高水土保持生态服务功能，调整相关利益者因水土保持或造成水土流失的环境利益及其经济利益分配关系，以内化相关活动产生的外部成本为原则的一种具有经济激励特征的行为。水土保持生态补偿以内化外部成本为原则，对水土保持行为的外部经济性的补偿，依据是水土保持者为改善水土保持生态服务功能所付出的额外的保护或建设成本以及为此而牺牲的发展机会成本；对造成水土流失的外部经济性的补偿，依据是恢复水土保持生态服务功能的成本和因破坏现有水土保持设施和原地貌景观行为造成的被补偿者发展机会成本损失。水土保持生态补偿在生态补偿中具有重要的、不可替代的战略地位和作用。

目前，在水土保持生态补偿理论界和实践领域，外延太大和太小的问题同时并存。存在补偿计划对象、范围各异的问题。各地在计划补偿对象上，有的明确为林草、梯田、坝地、谷坊等具体有形物，有的则涵盖为原地貌，有的还包括某种行为过程（如放牧、砍柴等）；在计划范围上，有的限定在山区、丘陵区、风沙区，有的明确为所辖行政区域，有的没有作出明确的规定。对水土保持生态补偿进行过于宽泛的界定有两种风险：首先是认识上的问题；另外，政策制定的实践问题。对水土保持生态补偿外延作狭义理解的典型有：水土保持生态补偿是一种水土保持补偿费，即为控制水土流失而征收的费用，是对水土资源的生态服务价值所进行的补偿。很显然，过于狭义的界定，缩小了水土保持生态补偿的范围，忽略了水土保持生态正义和人类社会对水土资源生态系统的补偿。

综上所述，水土保持生态功能补偿，是指为了防治水土流失，改善、维护、恢复和合理利用水土资源，提高水土保持生态服务功能，调整相关利益者因水土保持或造成水土流失的生态环境利益及其经济利益分配关系，以内化相关活动产生的外部成本为原则的一种经济激励。水土保持生态补偿的依据是水土保持者为恢复、改善和提高水土保持生态服务功能所付出的额外的保护或建设成本以及为此而牺牲的发展机会成本。实现水土保持生态补偿必须通过政府和市场的共同努力。

（1）水土保持生态补偿的内涵。水土保持生态补偿是以水土资源的可持续利用和生态环境的可持续维护，支撑经济社会可持续发展为出发点，以恢复和保全维持生态系统平衡的水土资源储量为宗旨，以防止水土流失、提高水土保持生态服务功能，改善、维护、恢复和合理利用水土资源为主要内容，通过调整相关利益者的经济利益分配关系，来内化相关活动外部成本的制度。水土保持生态补偿的依据是“资源有价，环境有价，生态功能有价”，“谁破坏，谁补偿”，“谁造成水土流失，谁治理”，“谁收益，谁补偿”。水土保持生态补偿的实质就是通过调整相关主体生态利益及其涉及的经济利益的分配关系，来激励水土保持生态建设行为和约束破坏水土资源的行为，实现区域水土资源存量动态平衡。它有4个方面的含义，一是水土保持生态建设者和保护者为改善水土保持生态服务功能所付出的额外保护或建设成本，以及为此而牺牲的发展机会成本应得到回报或补偿；二是享受水土流失防治效益者应支付费用；三是计征生产建设活动主体因其造成人为新增水土流失，引发生态环境问题、导致生态功能损失或降低的费用，作为防治水土流失和改善生态环境的投入，使外部成本内部化；四是力求在全社会形成节约资源、保护环境的良好氛围，增强水土保持和生态环境意识。

建立和完善水土保持生态补偿制度，不仅是合理与有效利用水土资源、促进生态环境改善的迫切需要，而且也是建立落实科学发展观，构建和谐社会的重要举措，具有重要的现实意义和战略意义。(www.daowen.com)

（2）水土保持生态补偿的外延。目前，水土保持生态补偿无论是从理论层面，还是从实践领域来看，外延太大和太小的问题同时并存，尤其是对补偿对象和补偿范围认识不一，差别较大。例如，关于补偿对象的计列，有的明确为林草、梯田、坝地、谷坊等具体有形物，有的则涵盖为原地貌，有的还包括某种行为过程（如放牧、砍柴等）；补偿范围的计列，有的限定在山区、丘陵区、风沙区，有的明确为所辖行政区域，有的没有作出明确的规定；或者对水土保持生态补偿外延的理解，仅认为水土保持生态补偿是一种费用，即为控制水土流失而征收的费用。

不难看出，对水土保持生态补偿外延界定的不明确性，必然导致认识上的模糊，在实践应用中也很难有针对性，影响水土保持生态补偿的效用。

实际上，水土保持生态补偿，是针对一切影响某一既定区域水土资源存量和水土资源结构稳定的人为活动而言的。这里所指的人为活动，既包含防治已有水土流失的水土保持生态建设活动，又包含引发水土流失的生产建设活动。因此，水土保持生态补偿的外延，既包含对水土保持生态建设活动效用的补偿，又包含对引发水土流失行为的后果进行的补偿。

水土保持生态补偿具有3个基本要素，分别是水土保持综合防治主体、水土保持综合防治受益主体、生产建设活动破坏水土资源主体，也就是水土保持生态补偿的施益者、受益者、破坏者。反过来说，施益者是指防治水土流失的参与者，包括水土保持生态建设者，以及为防治水土流失、改善生态环境而牺牲发展机会者；受益者是指享受水土保持综合防治生态效益的主体；破坏者是指扰动地表、造成人为新增水土流失或潜在水土流失危害者。需要说明的是，这里的破坏者有别于通常意义上的破坏者，是指在取得生产建设活动收益的同时客观上对水土资源造成破坏的主体，包括主观上故意和非故意两种情况。

水土保持生态补偿的施益者、受益者、破坏者组成水土保持生态补偿的两个基本关系，即受益者对施益者的补偿关系和破坏者对施益者的补偿关系。对于前一种基本关系，理论界普遍认可是成立的。但是，上述后一种基本关系，在已有的相关文献中，大多数学者认为，应该为破坏者对受害者的补偿。根据多年参与水土保持生态建设的实践，以及对生态补偿内涵的深刻理解，认为将破坏者对施益者补偿更为贴切。这是因为水土保持生态补偿的目的是防治水土流失、维持和保护水土资源、改善生态环境。生产建设活动破坏水土资源引发水土流失的主体，理应对其破坏水土资源导致生态环境恶化的行为付出代价，这是确定无疑的。但是如果补偿流向是破坏者向受害者，那么受害者完全有可能将补偿来的资金或其他物资等用作他途，不一定用于水土资源状况的改善，这显然有违水土保持生态补偿的初衷。如果补偿流向是破坏者补偿施益者，则补偿的资金或其他物资就能够保证用于水土资源的维护和改善上，确保水土保持生态补偿目标的实现。对于破坏者向受害者的补偿，严格地说，应属于赔偿而非补偿。

2.2.1.3　水土保持生态功能补偿分类

外部性具有正外部性和负外部性之分，虽然正外部性和负外部性内化的结果都使得社会福利增加，但其调整的方向却有所区别。对正外部性的矫正，主要是通过鼓励具有正外部性活动的增加来增大社会福利；对负外部性的矫正，则是通过约束具有负外部性活动来减小对整个社会福利的影响。水土保持生态功能补偿作为与水土资源有关活动外部性内部化的有效手段，也是遵从两个路径来实现外部性影响消除的。因此，水土保持生态功能补偿可以分为增益型补偿和抑损型补偿两类。增益补偿是一种激励性的补偿机制，即对生态保护和建设者给予经济的或其他方式的补贴，以保持和促进其从事生态保护和建设活动的积极性，其目的在于通过补偿而带来生态与环境资源的主动增益作用；抑损补偿属于资源有偿使用意义的补偿，其目的一是减少生态破坏以及资源利用的直接损失；二是弥补由于生态与环境资源稀缺性所导致的局部受益和全社会均摊资源代价之间的矛盾。