经过改革开放40年的发展，四川的各项经济社会指标较之改革开放前有了大幅度提高，经济社会发展取得了显著的成效，四川在全国的地位也越来越重要。但是，进入21世纪以来，面对我国经济社会的全面进步，尤其是相较于东部地区又好又快的发展态势，四川的潜力还没有充分发挥出来，发展不足仍然是四川长期面临而且必须寻求突破的重要核心问题。由于长期的历史欠账，尤其是面对四川省人民日益增长的高质量的教育、文化、医疗卫生、社会保障等需求，社会发展存在的短板和不足仍然十分突出，这是需要投入更大的精力、财力和物力来加以解决的问题，而且还要加强相关制度机制的建设。发展不充分表现在人口总量大，但城镇化率偏低；经济总量靠前但人均水平靠后；科教资源丰富，但创新能力不强；市场主体不少，但经济活力不够；旅游资源丰富，但离旅游强省还有差距。“发展起来后”的中国不是说不需要发展了，而是需要更高水平、更高质量、更高效益的发展，是更平衡更充分的发展。四川也如此，我们仍然要通过发展来实现对人民群众美好生活期待的满足。发展不充分主要是指整个社会的发展总量尚不丰富、发展程度尚不够高、发展态势尚不够稳固。这种不充分体现在发展的方方面面，处于发展不平衡低端的那部分固然属于发展不充分，而处于发展不平衡高端的那部分也存在着发展不充分。

（一）与全国平均水平比较

四川相较于全国特别是一些发展得更快更好的兄弟省（区、市）而言，底子薄，发展不足是非常显著的，我们可以从以下表格中清楚看到这一点。从表1－1中，可以看到，四川相较于全国，主要经济指标处于劣势，与中东部省（区、市）也有较大差距。

表1－1　2017年四川与全国和部分省（区、市）主要经济指标比较

续表

比对表1－1、1－2与表1－3可以看到，尽管相对于全国各省（区、市），四川各项经济社会发展指标，尤其是人均指标还显著偏低，无论是实现测算的2022年经济总量、人均地区生产总值指标，还是实现预期收入指标，都面临很大困难。

表1－2　到2022年四川省经济总量、人均地区生产总值测算

续表

（注：2018—2022年，全国的经济增速按照6．5%，人均地区生产总值增速按照6．0%。参考历史数据，2010—2017年，四川省人均地区生产总值增速比经济增速低约0．3个百分点，未来五年四川省人均地区生产总值增速按照7．7%来测算。经济总量预测是以2017年为基础进行测算（不包括价格因素），数据测算未考虑人口因素。）

表1－3　到2022年四川城乡居民收入测算

续表

（二）不同领域发展不充分、不平衡的主要体现

十八大以来，四川经济社会发展驶入快车道，取得了巨大的成绩。但是，在看到成绩的同时，也要清醒地认识到，人口多、底子薄、不平衡、欠发达的省情没有根本改变，发展不足、发展水平不高仍是最大问题。目前，我国发展的不平衡主要体现为行业领域发展不平衡、地区区域发展不平衡、群体发展不平衡。城乡区域发展不平衡不充分，深度贫困地区脱贫攻坚任务艰巨，农村基础设施还不完善，公共服务供给不足；经济发展的质量和效益仍然不高，产业竞争力还不够强，创新创造能力还需进一步提升；资源环境约束趋紧，污染防治任务十分繁重，改善环境质量、推进绿色发展任重道远；民生领域短板较多，保障改善民生、增进人民福祉还有大量工作要做；部分重点领域还存在较多风险隐患，化解各类矛盾的压力较大。具体到四川，这种发展不平衡、欠发达主要体现在：

1．经济领域主要表现为发展不足、质量不高

四川是全国的一个缩影。既面临和全国同样的问题，也存在一些特殊的矛盾和问题。这些矛盾和问题突出表现在经济发展方面，集中体现为“三个不平衡和三个不充分”，满足人民群众美好生活需要的物质基础仍然薄弱。“三个不平衡”一是指产业结构不平衡，现代服务业占比低，第三产业比重为49．7%，低于全国1．9个百分点，服务业规模居全国第八位，比经济总量在全国的排位低2个位次；二是指区域发展不平衡，区域发展差距大；三是指城乡发展不平衡，城乡居民收入差距大。“三个不充分”一是指经济发展不充分，大部分人均发展指标居全国后1／3；二是指创新驱动不充分，创新投入总量不足，创新能力不强；三是指经济活力不充分，民营经济不活。当前，四川省发展不充分主要体现在“产业体系不优、市场机制不活、协调发展不足、开放程度不深”等方面。这些反映了四川省经济领域深层次的体制机制弊端和影响经济高质量发展的问题所在。

虽然，四川省已经建立起相对完整的产业体系，但是优势并不明显。首先，第一产业多而不优。第一产业在三次产业结构中占比超过11%，高于全国4个百分点。农业规模效益不明显，优质农产品供给不足，农业的“金字招牌”没有擦亮。第二产业大而不强。第二产业增加值总量超过1．43万亿元，但仅为广东、江苏的37．03%、36．98%。传统资源型和原材料工业、重化工业占比70%，高技术产业增加值仅占规模以上工业增加值的12．2%，工业投资仅占全社会固定资产投资的28．9%，领军企业实力不强。第三产业发展水平仍然较低。服务业占地区生产总值的49．7%，比全国平均水平低1．9个百分点，与东部沿海发达地区相比差距甚远。

其次，市场机制不活。四川省地处西部，市场经济建设相对滞后，尤其是市场机制不活，制约了经济的快速发展，主要表现在：一是民营经济活力不强。民营企业投资意愿不足，激发民间投资的体制机制需要进一步完善，民间投资仅占全社会固定资产投资的47．1%，民营经济仅占GDP的56．1%。二是国有企业市场化水平和竞争力有待提升。国有企业的管理体制和治理机制有待完善，省属国有资本85%以上集中在基础设施等传统领域，省属国有企业资产总额达9951亿元，利润仅为71亿元。三是多层次资本市场不健全，直接融资发展滞后。2017年，全省新增直接融资不到新增社会融资总量的8%，区域性产权交易市场不够活跃，地方法人金融机构实力偏弱。四是营商环境有待改善。“放管服”改革离社会的期望值仍有距离，重审批、轻监管、弱服务的现象不同程度存在。(www.daowen.com)

再次，协调发展不足。协调发展是五大发展理念之一，是当前和今后经济社会发展必须坚持的重要发展理念。当前，四川省协调发展明显不足，主要体现在：一是区域发展不平衡。地区经济发展差距拉大的趋势没有根本逆转，仅有5个市人均GDP高于全省平均水平，人均GDP最低的两个市（州）不及全省平均水平的50%。二是产业趋同明显。除“三州”外，18个市主导产业相似度近80%。三是城乡差异仍然较大，农村基础设施、公共服务水平滞后于城市。四是区域互联互通不足，交通基础设施发展滞后，高铁、高速公路等发展不足，尚未形成内畅外联、通江达海的现代化立体交通运输体系。

第四，经济贸易开放程度不深。地处内陆的四川，对外开放明显不足。一是“盆地意识”需要进一步破除，一些地方和部门对开放重视不够，眼界和思路不宽，对开放促经济发展的认识不足。二是开放平台和载体作用尚未充分发挥。全省开放口岸只有4个，自贸区改革力度需进一步加大，内陆自由贸易港建设需进一步探索。三是开放通道依然不畅。连接京津冀、长三角、粤港澳大湾区、北部湾等高铁大动脉尚未真正打通，40条规划建设的进出川高速公路仅建成18条。四是开放型经济发展水平不高。川货市场占有率不高，省外产品卖到省内比省内产品卖到省外高出数百亿元，进出口总额不到全国的1．7%，外贸依存度仅12．5%，“走出去”步伐滞后，境外投资额仅为全国的1．2%。

2．社会领域主要表现为公共产品有效供给不足、社会治理体系不健全

较之经济的快速发展，四川省的社会建设相对缓慢。当前，四川省社会领域不平衡不充分发展突出表现在：一是现有教育发展难以适应“有学上”向“上好学”的转变，这在广大农村较为明显，尤其是民族地区、边远山区、贫困地区，义务教育短板仍然突出。二是现有社会保障体系难以适应“政府兜底”向“共建共享”的转变，社保覆盖面还不充分，社会保障的水平还比较低。三是现有医疗卫生体系难以适应“以治疗为中心”向“以健康为中心”的转变，优质医疗卫生资源配置不均衡。成都市、绵阳市集中了全省近四成的三级医院，半数以上卫生专业技术人员在省、市级医疗卫生机构，边远地区、民族地区、革命老区医疗卫生发展滞后，特别是基层医疗卫生服务能力弱。四是脱贫攻坚还不能满足贫困地区群众的高质量脱贫需求，“重物轻人”倾向比较突出。五是社会治理能力与人民群众安定祥和的生活追求还有一定差距。

3．政治领域主要表现为人民群众公平正义的获得感有待提升、依法治省任重道远

当前，四川省在民主法治建设方面还存在一些薄弱环节，主要体现在：一是公平正义的获得感有待于进一步提升，共享发展理念贯穿始终还需要持续用力，区域行业间贫富差距问题较为突出。二是营造风清气正的政治生态还需要久久为功，部分党员、干部规矩意识不强。三是依法治省任重道远，依法行政进程较为滞后，部分党员干部运用法治思维、法治方式化解矛盾、解决问题的能力不足，公民法治意识不强，维权能力不足。

4．文化领域主要表现为社会文明程度尚需提高、多元化精神文化生活需求难以有效满足

当前，四川省丰富人民群众精神食粮方面还存在的不足突出表现在：一是社会文明程度和公民道德素质与新时代发展要求还不适应，社会主义核心价值观还没有完全内化于心，外化于行，道德滑坡、行为失范现象仍然存在。二是满足人民群众基本文化生活的公共文化服务体系还不健全，公共文化事业发展水平低。三是文化产品和服务还无法满足人民群众多样化的需求，传统文化“活起来”的手段缺乏，新的文化创作难以满足人民群众新时代精神文化需要，无论是数量和质量上都还需要提升和加强。

5．生态领域主要表现为环境治理改善缓慢、优质生态产品供给不足

这些年，四川省在取得经济发展巨大成就的同时，生态领域的欠账非常明显。当前，四川省在提供优质生态产品方面的不足突出表现在：一是人民群众反映最突出的环境问题治理任务艰巨，大气质量改善、水体污染治理等都需要花大力气解决。二是人居环境改善离人民群众的期望还有距离，城镇人居环境治理能力不足，农村人居环境改善还难以深入推进。三是自然灾害对人民群众的生产生活影响较大。由于自然生态系统比较脆弱，生态系统对外界干扰的抵抗和恢复能力差，急需加大生态植被恢复建设，提升生态系统抵抗自然灾害能力。

（三）不同区域发展不平衡，部分区域发展滞后

经过多年发展，四川多点多极竞相发展态势基本形成。2017年，成都市实现地区生产总值13889亿元，居副省级城市第三位。成都平原经济区经济总量超过2万亿元，天府新区发展势头强劲。全省经济总量过千亿元的市（州）数量由2012年的9个增加到2017年的16个，过百亿元的县（市、区）由2012年的85个增加到2017年的117个。但是，四川特殊的地理和历史条件以及现实的经济措施等造成了成都一城独大的局面，省内各区域之间协调发展不足，部分区域发展滞后。

第一，全省综合实力加快提升，但发展不平衡趋势仍未得到根本扭转。成都平原、川南、川东北、攀西、川西北五大经济区正加快形成各具特色和支撑的区域经济板块，革命老区、民族地区发展呈现良好态势，但区域间经济发展水平差距仍然较大，发展差异总体呈扩大趋势。21个市（州）2016年人均地区生产总值、人均一般公共预算收入、城镇居民人均可支配收入、农村居民人均可支配收入最大差距分别达5倍、5．5倍、1．4倍和2倍，反映区域经济水平协调程度的市（州）人均地区生产总值变异系数^[1]从2012年的42．8%上升到44．8%，贫困地区、民族地区、革命老区基础设施和公共服务欠账仍然较多，脱贫攻坚任务依然艰巨。

第二，区域内发展不足与特色不鲜明同时存在。与国内经济强省相比，四川省城市梯队整体实力存在较大差距，尤其缺少经济总量大、发展质量优、支撑能力强，能与首位城市协同共兴的区域中心城市。首位城市发展不足，成都经济总量与发达城市的差距进一步扩大，即使与最近的广州、深圳相比，成都经济总量也仅相当于广州、深圳的64．6%、61．9%（总量差距分别由2012年5412．3亿元扩大到7613．8亿元、4811．2亿元扩大到8549亿元）。城市梯队出现断层，全省除成都经济总量达到1．39万亿元外，排在第二位的绵阳才刚超过2000亿元达到2075亿元。省域城市梯队尚未形成，影响全省城镇化推进和产业转移承接。产业发展同质化较为严重，全省产业发展错位不明显、定位不精准，同质化竞争现象突出。18个市（州）均在发展电子信息产业，16个市（州）均在发展新能源汽车产业。产业同质化加剧内部竞争，影响区域协作成效。特色产业竞争优势不突出，四川省拥有川茶、川酒、中医药、钒钛、稀土等世界级优质资源，但尚未培育出具有竞争力的产业集群。

客观上说，四川发展不平衡不充分带有一定的区域性。一方面是成都作为省会城市，一城独大，产值占据全省GDP的30%以上，成为国家中心城市，西部地区重要的经济增长极。与之相应，川东南地区发展形势喜人，经济社会发展快速，而且质量较高。西部和内部的高原藏区、大小凉山彝区、秦巴山区、乌蒙山区“四大片区”，既是四川脱贫攻坚的重点和难点，也是全国打赢脱贫攻坚战的重点和难点，川西北发展相对滞后，但其在长江中上游生态保护中占有十分重要的地位。造成四川区域内发展不平衡不充分的原因是复杂多样的。四川的地貌地形特别，呈现西高东低的走势。成都平原具有天然的经济社会发展条件和优势，川东南以丘陵地带为主，也有发展经济社会的显著优势，而川西高原地区海拔较高，地理条件相对恶劣，川北地区自然地理条件也相对不利，这都影响着不同区域经济的发展。总体上，成都平原在整个四川的经济社会发展中处于领头羊的地位，川东南经济社会发展紧跟其后，而川西和川东北则面临脱贫攻坚的艰巨任务。省内区域之间经济社会发展的差距仍然很大，长期来看，这种不平衡有诸多不利影响，如何推动发展与促进区域均衡是一个大课题。

（四）不同群体发展不平衡，部分群体收入偏低

四川是经济大省，已经形成了以公有经济为基础，民营经济一枝独秀的发展态势。经济主体的多样，分配格局的多样，都影响着地区不同群体收入和发展的不平衡。

第一，各行各业收入不均衡，根据《四川统计年鉴》显示：2016年全省全部单位就业人员平均工资为54425元。按登记注册类型分，国有经济单位为72980元，城镇集体经济单位为52180元，私营经济单位为37763元，其他各种经济单位为57243元。按行业分，农、林、牧、渔业为40087元，采矿业为50006元，制造业为46228元，电力、热力、燃气及水生产和供应业为79969元，建筑业为44151元，批发和零售业为43622元，交通运输、仓储和邮政业为62903元，住宿和餐饮业为34491元，信息传输、软件和信息技术服务业为72527元，金融业为82847元，房地产业为51720元，租赁和商务服务业为47585元，科学研究和技术服务业为82348元，水利环境和公共设施管理业为43431元，居民服务、修理和其他服务业为36218元，教育为68597元，卫生和社会工作为78874元，文化、体育和娱乐业为54297元，公共管理、社会保障和社会组织为71074元。由此可见，行业类型和具体行业领域收入差距很大。国有经济单位收入高，私营经济单位收入低；高新技术、金融等行业收入高，农业、采矿、制造、建筑等行业收入低。

第二，年均收入与全国差距较大。据国家统计局《中国统计年鉴（2017）》显示：2016年全国城镇单位年平均工资为67569元，同年，北京城镇单位年平均工资为119928元，上海为119935元，江苏为71574元，广东为72326元，四川仅为63926元，同处西部的重庆为65545元，贵州为66279元。四川平均工资低于全国平均工资水平3643元。从行业看，多数行业领域工资水平显著低于全国平均工资水平，与东部和中部省（区、市）差距就更加显著。

第三，不同行业发展不平衡，部分行业发展缓慢。从行业发展不平衡来看，产业结构不平衡非常明显。虽然近年来农业比重有所下降，但仍占据较高比重，工业比重相对稳定，而在先进制造业等行业领域仍然面临竞争力不足的问题，第三产业比重偏低，战略性新兴产业、现代服务业等高端产业发展不足。事实上，行业领域的发展不平衡有一定的合理性，但是，如果这种不平衡不利于地区有利条件的集成发挥，提高竞争力，则需要高度重视。

首先，较之经济整体发展的良好形势，农业农村发展滞后。四川是农业大省，但大而不强、特而不优、品牌不响，还不是农业强省。据统计，四川省农业有效灌溉面积4220万亩，有效灌溉率仅为46．2%，人均为全国平均水平的2／3；高标准农田共2496万亩，仅占全省耕地面积的24．7%。主要农作物综合机械化水平比全国低9个百分点。全省农产品加工率为40%左右，低于全国7个百分点，仅为发达国家的一半；2017年农产品加工业产值与农业产值之比为1．9∶1，远低于江苏的2．7∶1，在“2018年农业产业化龙头企业500强排行榜”中，四川有19家企业入围，山东59家、河南29家。农产品商品化率不足60%，在2017年中国百强农产品区域公用品牌中，只有四川泡菜、攀枝花杧果、新津黄辣丁3个品牌入围。农产品冷链物流服务体系发展严重滞后，果蔬、肉类、水产品冷链流通率仅为18%、33%和30%，流通腐损率分别为18%、11%、10%，远高于发达国家流通腐损率5%的水平。据调查，目前，全省还有33个乡镇、564个建制村未通硬化路，有224个乡镇、9155个建制村未通客车，入组硬化路差距更大。全省还有12．45万贫困群众未彻底解决安全饮水问题。全省农村还有266万户土坯房未改造，农民离住上质量安全、功能分区合理的“好房子”还有距离。同时，89．2%的基层干部反映，规划编制存在城乡分离、部门分隔、条块分隔、缺乏落实等问题；86．3%的基层干部反映，这些年大家都只注重大中城市和县城的规划发展，对场镇和中心村规划发展缺乏统筹考虑，造成场镇建设混乱、村内建房无序、闲置房增多等问题。

其次，较之经济整体发展的良好形势，服务业未能实现高质量发展。目前，四川省产业体系不优的问题在服务业领域表现明显，存在整体发展水平不高、产业创新能力和竞争力不强、服务供给不能完全适应需求变化等问题。一是总量规模需进一步做大。2017年，四川省服务业总量居全国第八位，占全国的4．3%，分别低于广东、江苏、浙江6．8个、5．8个、2．1个百分点。成都服务业增加值7390亿元，在15个副省级城市中排名第三位，但仅为广州的48．5%、深圳的56．2%。其他20个市（州）均在千亿以下，其中500亿以上9个、100亿及以下2个。二是结构需进一步优化。全国有20个省服务业占GDP比重超过50%，我省低于全国平均水平1．9个百分点，分别低于广东、浙江3．1个、3．0个百分点。生产性服务业占全省总量的40%，占比低于全国10个百分点左右，低于北京、上海等发达地区20个百分点。三是城乡协调发展需进一步增强。2017年全省社会消费总额突破1．7万亿元，其中城镇占80%以上，乡村占约20%。农村医疗卫生、养老服务、文化教育等服务性供给严重不足，尤其在公共服务基础设施建设、服务网点布局、服务业态延伸等方面差距更大。四是缺乏大企业大集团大品牌。2017年服务业市场主体占全省的89．1%，达440余万户，其中服务业企业98万户，占22%，而规模以上的仅占2%。入围2017年中国服务业企业500强的仅11家，比浙江、重庆分别少40家、7家。五是对服务业的支撑保障不到位。一些地方和部门对服务业重视不够，缺乏总体谋划，重点不突出、措施不具体。大多数服务行业实行商业用地政策，用地成本是工业的几倍乃至十几倍，服务业与工业用电用水用气同价政策执行不到位，企业要素成本偏高。财政、税收、金融等支持政策碎片化，政策集成与差异化优势不明显。服务业的创新能力有待增强，信息化水平明显偏低，新技术、新业态、新模式发展滞后。

再次，全方位多层次宽领域对外开放不够。我省是西部内陆省份，受历史地理条件所限，因此我们要深刻认识对外开放的不利形势，千方百计创造条件，提升对外开放水平，不仅要在经济方面，还要在文化和社会建设等方面，实现全方位开放。目前，全省在构建立体全面开放格局过程中还存在如下不足：一是对标建设经济强省要求，开放型经济发展不充分。过去5年，四川进出口平均增速不足3%，远低于GDP增速。2017年，我省外贸依存度12．5%，低于全国21．1个百分点，低于东部地区37．3个百分点，也分别低于西部的重庆、广西10．6个、6．5个百分点，略高于西部平均水平。2017年，全省进出口总额占全国的1．66%，对外贸易规模不到广东的7%、江苏的12%、浙江的18%。2017年实际到位外资561亿元，仅相当于全省地区生产总值的1．5%。四川是生猪、茶叶大省，但2017年猪肉、茶叶出口分别只有0．24亿美元、0．4亿美元。二是对标协同开放要求，四川开放发展不平衡。区域分化、极化现象超出合理区间，成都平原经济区占全省外贸的比重达93%，吸引了全省96%的到位外资和90%以上的在川落户境外世界500强。而川东北5市人口占全省30%左右，外贸进出口仅占1%。同时，全省引进来与走出去、货物贸易与服务贸易、一般贸易与加工贸易等多元协调发展态势尚未形成，加工贸易等“候鸟经济”抗风险能力弱，外向型企业培育较为迟缓。三是对标全国竞相发展态势，四川开放发展通道平台不足。一方面，进出川大通道不完善。铁路出川通道技术标准偏低，到京津冀、长三角、珠三角都缺乏设计时速350公里的高铁客运大通道，南向广西的货运铁路线绕行严重。长江环境水道能力限制明显，高速公路西向通道未贯通，北向和南向通道有待加强，机场建设滞后于周边省份。另一方面，口岸平台总体偏少。全省开放口岸仅有4个，而广东有58个，广西有19个。全省只有海关特殊监管区域2个，河南、湖北、重庆均有3个。中欧班列综合重载率和经济效益还需进一步提高。四是对标国际经贸规则，四川营商环境仍需要优化。四川在全国营商环境评价中排第13位，城市营商环境评价成都落后于北京、上海、广州、深圳，也落后于重庆和西安。企业普遍期望进一步优化行政审批流程，改进服务方式和提高效率。五是对标治蜀兴川总体部署，四川开放意识能力需进一步增强。面对新一轮大发展大变革大调整，一些领导干部思想还不够解放，盆地意识仍然存在，组织领导开放发展的能力不强，对国际规则、国际惯例学习掌握不够，应对贸易摩擦、防控对外风险的水平不高，促进开放发展的人才、政策支撑不足。