帝国的扩张必然会引发行政制度的全面重整。周初的几位帝王似乎满足于沿用前朝的制度；他们的继任者可能对前朝制度做了些改进，但看起来并没有原则性的改变。人们将司法制度的改革归功于穆王；穆王的继任者以及宣王似乎还引入了其他变革，但我们无法对其所涉及的范围有更多的了解：唯一我们所知的是史官为了简化当时已经颇为繁多的官方书信往来，在接近（公元前）8 世纪时采用了一种比较潦草，也没有那么71-72 复杂的书写方式，这种字体被称为篆书。在西周末期，即宣王和幽王在位的时期，周王室的行政制度似乎已有了完美的发展105。

为了统治整个朝政，周王身边有一位国相，即“卿士”106，其职务和称呼承袭自殷朝，总体来说，卿士可以在任何方面替代周王。如果一位帝王执政有力，这位卿士也可享有重大的权力；但如果帝王非常弱势或懒于亲自处理政务，则由卿士处理一切，如同郑公为平王所为，不过卿士的职权也被激烈地争辩过。这个职位在几个家族中近乎成为世袭的职位。（公元前）9 世纪及（公元前）8 世纪，四个虢公被授予此位，到了（公元前）7 世纪，四个周公接替了他们。（公元前）655 年，晋国攻占了虢国的领地，虢公彻底不复存在；（公元前）580 年，最后一个周公逃到晋国，周公的使命也因此结束。在（公元前）6 世纪和（公元前）5 世纪，卿士的职位72-73 由单公与刘公共同分担，单公是成王的后裔，而第一位刘公是顷王（前618 年—前613 年）的儿子。到了（公元前）5 世纪末重又出现了周公，且非常强势，直至周朝结束；不过这次的周公是一个新的家族，源自考王（前440 年—前424 年）的弟弟，考王因分封了这个兄弟已没有什么基业传给后代了107。

在卿士之下，行政管辖被划分为名符其实的内阁部门。首先有三位大臣负责帝国的总体事务，包括农业、军事及公共工 程108。这是第一级的大臣，统称为“三老”；或“三有事”“三事”；或“三事大夫”，大概也可称为“三吏”109；按照他们通常的排序，亦即这些职位的居先权，这三个大臣分别是：司徒、司马和司空110。

73-74 司徒，或被称为“农父”，意即管理农业的统领，负责“若保”，即保护百姓111。他在日常生活中负责指引平民阶层的农民；他用当地复杂的行政制度看管百姓，而这些行政制度完全由他决定；有着严格规章的农田劳作也由他来管理，他的手下负责分配耕种、播种、收获及打谷等事宜；他组织并指挥徭役，有时甚至要亲自出马，分派工作112；他跟随农民去市集，市集的一切包括治安、售价、商贩的位置等都由他决定；等等。他对平民生活的操控还不止于此：农民日常生活中的事项如婚礼、节庆、集会等都由他管理；就连农民的诉讼，除非情节非常严重，也在他的权限之内，这些诉讼由他的手下在当地判决113。

司马，也被称作“圻父”114，意即王畿（军队）的统领，负责“薄违”，即镇压反抗。他全权负责王畿地区农民所有与军事相关的事务，如同司徒负责所有民事事务。他招募并训练招募来的（农民），为了军事命令或打猎活动分配招募来的士兵并检阅军队；他是士兵们在战场上、演习中及训练中的评判员；他负责指挥四季的大型狩猎活动；战争时期他指挥军队出征。他是全军的统 帅115，既统领贵族的武士74-75 也统领平民的士兵；正因为如此，胜利返回国都时是他走在队伍的最前面，左执律，右秉钺，在胜利的歌声中凯旋，是他将俘虏供奉给土地神及祖先；而在失败时，也是他负责吊唁慰问（死伤的士兵）116。他的角色还延伸到所有与军事有关的事务，如兵器和军火、战车、马匹和种马等，这些都是他在和平时期需要负责的事务。

司空，或被称为“宏父”，意即大型（工程）的统领，负责“定辟”，即营建界标117。与前者不同，他负责的对象不是人，而是土地：农民本身并不受他管辖，但农田、堤坝、运河、道路、荒芜的土地、河流以及山脉，这一切都要依赖于他。他监管和维护河流的大坝；准备运河的挖掘并防止沙石淤积118；此外，他的手下以同样的方式负责田间沟壑的挖掘，并为定期分配土地而对土地进行丈量。除此之外，那些工匠、建筑者、雕塑者、铸工、兵器制造者、木匠、细木工匠、绣者等也听命于司空119。

第一级的这三个大臣之下是三位级别稍低、职务的重要性略轻的三个大臣120。其中的两位负责帝王的私人事务，第三位负责刑事司法。(www.daowen.com)

总管，“宰”，或称“冢宰”，抑或称“太宰”121，负责76-77 帝王的所有私人事务：他负责照料宫廷的供给，包括食品、饮品、布料和服饰、家具、餐具以及各种用具；他是屠夫、厨师、腌制食品的师傅、裁缝、鞋匠、皮匠、染工、仓库管理员及司库等的统领；他掌管宫廷的总务并指挥宦官和奴仆。这些宫廷总管的职责加之王室财政主管的角色应将其置于（朝廷官员的）第一级：大约在（公元前）7 世纪上半叶时冢宰的确成为国相，周朝末期的仪礼也将这个职位归于冢宰；不过这个变化只是王室特有的，在诸侯国中，他仍然只是私人领地的主管及财务大臣122。

宗庙事务之长“大宗”，或称“宗伯”，负责所有与王室祭拜相关的事务，特别是对祖先的祭祀。宫廷中所有的祭司、各种祷告者、占卜者、释梦者、巫师、医师、兽医等都听命于宗伯。在周朝末期，所有史官也成为宗伯的下属，在此之前他们应是独立于这位要人的123。

刑狱事务的统领，“司寇”，负责细心处理所有呈交给他的公共事务并对百姓（根据所犯罪行）采取77-78 刑罚，以教育他们需崇尚道德。刑罚是人们所称的五刑：死刑、宫（即阉割）刑（对于女子则为拘禁在内宫）、剕^[3]刑（即砍去双脚）、劓刑（即割去鼻子）及墨刑（即在面部涂上黑色的印记）。这些刑罚可以用金钱买赎，墨刑需100 铜，劓刑为双倍（200 铜），剕刑所需的要多于劓刑的双倍（大约500 铜），宫刑需600 铜，死刑则需1000 铜。法典“刑书”详细规定了各种罪行和相应的刑罚，后代使其更加细化及更加严谨：西周时期，穆王的法典列出了3000 种罪行，（其中）200 种需处以死刑，300 种处以宫刑，500 种处以剕刑，1000 种处以最轻微的两种刑罚；而周朝末期的法典列举了2500 种罪行，每种刑罚适用于500 种罪行124。此外，对于因失误或意外而产生的罪行可考虑减轻量刑的情节，而对于蓄意犯罪则需加重量刑，刑罚由此相应地减少或增加125。司寇本人只亲自审判有可能处以死刑的案件，其他案件由他的手下，地方司法官员审理。行刑者、狱卒等也由司寇负责。

所有这些朝廷的部门中有着大量低层的官员，包括各级衙门的官吏以及史官、工匠等；虽然直到后期的礼仪记载中才看到如此庞大的人员构成，但（公元前）9 世纪末期的行政组织应该已经相当复杂了，这个时期有很多书面文书以至于历史上进行了一次字体的简化。前述的六个部门将帝国具体的行政管辖集中起来，也是通过这些部门所有的事务都来到朝中，但这并不代表帝王身边的亲信只有卿士、三事，以及太宰78-79、宗伯和司寇这七个人。帝王有个类似谋士团的团体，可由这七人中的人担任，也可从外部挑选，帝王给予这些人的职称将他们置于所有等级之上且没有给他们分配明确的职能：这些人被称为“太保”、“太师”和“太傅”，统称为“三公”，这个称谓似乎可以上溯到远古时期，那时当帝王因其职责禁忌不得离开宫中时，是三公教导帝王应注意的忌讳，在充满危险的宗教事务中引导帝王并在帝王完成其神圣使命的过程中监督他们。周朝时，三公是朝廷最高的官员，历史上在武王和成王接连执政的时期，太保为召公，太师为吕尚。此外朝廷中还有些职位，职位本身可能并不算重要，但它的价值在于能够将帝王身边的人联系起来：如负责膳食的“膳夫”，他与侍卫的首领“师氏”一起成为幽王的宠臣之一126，管理财政的“泉府”，负责服饰的“缀衣”，以及“太史”，太史带领一众史官记录并保存帝王的号令、宗教的礼仪及法律。这些职位通常是世袭的，而这些官员被叫作“大夫”。所有这些人物在之后的《周礼》中都有记载，他们听命于六个大臣中的一个，但不确定（这种上下级关系）是否从开始的时候已经如此。

事实上这种组织结构是随着时间而变化的，当它在（公元前）4 世纪前后被记录下来时，六个部门似乎已经变成平级的，而六位大臣被统称为“六卿”；古老而令人尊敬的卿士之职已被太宰取代—太宰作为司库总管的重要地位使他在（公元前）7 世纪前后取代了卿士的位置；由此周王79-80 有六个大臣，相对应的，诸侯有三个大臣，如同王有六师，诸侯有三师，抑或王的冠冕有12 旒^[4]而诸侯的为9 旒。但就在行政制度规范的同时，随着王权的逐步消失，它的有效性也逐渐降低；这种实质的缺失给予行政制度一种平衡，虽然较活跃及较强势的机构难以接受，但却与它越来越神秘的角色相匹配。事实上，随着实际的职权越来越少，行政制度的作用最终只是通过它的存在来维持天、地、人的和谐。

当王权仍真实存在而不只是一个象征时，且周王的疆域范围非常广泛之时，这样的行政制度有双重职责：一方面，它需治理与整个帝国相关的事务，如诸侯的觐见，各地按时的进贡，讨伐野蛮部落或反叛者的军事远征，诸侯间的争端，等等；另一方面，它需管制周王自己的领地，即帝国中央周王留给自己的王畿地区。这两项职责是完全不同的，但中国古老的行政制度将这两者交予同样的人来执行可不是个小错误。这样不可避免地会产生混淆，即使周王为自己留了领地，其目的并不是要放弃对自己领地之外地区的权威；即便是对于遥远地区的封侯，周王仍拥有完整的王权，诸侯们不应该有将他们的附属品归顺于另一个特别行政制度的想法127。