作为一种“准公共产品”，高等教育提供者的意识和责任对其功能发挥也有关键性影响，然而当前政府在高等教育管理中的一些缺陷却造成了高等教育功能的失调。

（一）“小社会型”组织的束缚

新中国成立后，政府通过控制财政、领导体制、人员编制等途径将高等教育机构整合进政府的基本架构中，成为社会的一个基本生产与管理单位，并且高等教育组织在结构和功能上表现出和社会大系统的强烈“同构性”。同时，政府在高等教育活动中的缺位，使得高等教育机构承担了许多本来应该由政府或社会担负的职责，使高等教育机构呈现出“小社会”的特征。在结构上，我国高等教育系统具有下列几类机构：一是教学研究机构（包括各教学院、系、部、所，研究院、中心、所，图书馆等），二是行政机构（包括学校办公室、人事处、财务处、科研处、教务处、学生处、基建处、保卫处、离退休处、外事处、后勤管理处等），三是党群机构（包括党委办公室、纪委、组织部、宣传部、监察处、审计处、统战部、武装部、学生工作部、团委、工会等），四是后勤与产业机构（包括附属学校、幼儿园、医院、车队、饮食中心、招待所、校办工厂等）。

这种多元组织结构决定了其功能结构是一种扩大化的功能结构。我国高等教育机构不仅需要发挥育人功能、文化功能，还要发挥如下功能：一是直接的政治功能，例如通过党团系统对师生员工的思想政治教育和管理。二是功利的经济功能，例如创办校办工厂，以补充办学经费，增加职工福利。三是繁重的生活服务功能，例如大学职工的生、老、病、死、孩子上学、住房、医疗乃至娱乐活动和职工纠纷都要学校来管理和解决。四是社会分流功能，例如接收和安置国家统一分配的转业军人等人员。这种“学校办社会”的“功能泛化”现象使高等教育机构承担了许多其他社会组织应该行使的非教育性功能，使高等教育背负了沉重的负担，同时也增加了极高的办学成本，甚至由于这些方面比重太大而削弱了高等教育机构的教学和研究工作，疏离了高等教育的本质功能。许多高校的教职工代表大会所收集的提案，大多与教学科研无关，很大一部分是关于职工生活服务方面的问题。

（二）行政化体制的制约

学校本应是一个学术单位，不应有行政级别的利益、诱惑与约束。它需要一定的教育标准、学术标准来评价。但我国近代高等教育机构具有“后发外生”型特征，特别是新中国成立以后，公立高等教育机构是在旧大学基础上经过社会主义改造由政府建立的，在集权制的社会管理体制下，“高等教育已经是整个国家机器中一个完全协调和统一的部件，它本身对于社会和经济发展的要求的适应，从某种意义上说，也不是一种真正意义上的适应，而只是执行国家的要求而已”^[84]。因此，高等教育机构被视为国家行政系统在高等教育领域的延伸，它的组织结构与国家的行政结构有很强的同构性，管理与政府管理趋同，管理人员被视作国家干部来任免和管理。所有公立高等教育机构都被纳入行政的条块分割中，异化为以官僚机构模式运转的另类机构，因而具有明显的行政属性与官僚色彩，具体表现为：一是集权化。国家不仅决定着高等教育的各项政策，而且控制了高校财政，统一了教材和教学大纲，并用“编制”的办法把人员束缚于某个单位中。尽管高等教育管理体制改革进行已有时日，但到目前为止，我国高等教育的办学自主权依然集中在各级教育管理部门手中，高校作为行政机关附属机构的地位没有从根本上改变。二是等级性。我国高校具有鲜明的等级性，表现在各级高校及其内部组织对应于其他社会单位的行政级别设置，分为副部级高校、正厅（局）级高校、副厅（局）级高校，高校内部又有处级单位、科级职务等区别。这种等级化的安排人为地设置了高校之间不平等竞争的制度基础。(www.daowen.com)

高等教育机构“行政化”的膨胀，妨碍了大学成为独立的学术组织。正如杨德广教授所言，学校应该是学术性组织，但长期以来，在高度集权的计划经济体制下，学校成为一个行政组织，学校必须跟着政府走，跟着权力走，导致高校不同程度地缺乏学术批判和学术精神，缺乏学术自由和学术民主，缺乏办学的独立性和自主性。行政规律代替了学术规律，行政权力取代了学术权力^[85]。更为隐蔽和严重的是，这种行政化、集权化的意识已经内化到高等教育系统的大部分个体，成为群体性的心理认同。制度决定高教活动，观念指导个人行动，在行政化思想的导引下，高教功能必然追求与政府愿望的同构，如果政府意愿出现偏差，高教功能产生偏移和失调是自然而然的事情。

（三）政府投入的不足与失衡

国家作为发展高等教育事业的第一责任人，在教育成本的分担上作用发挥不够，对高等教育的投入不能满足事业快速发展的需要：在2001年到2007年间，我国国家财政性高等教育经费占GDP的比例始终在0.60％至0.65％间徘徊，直到2011年，这一指标首次突破了0.80％，但到2013年该指标始终未超过0.90％^[86]，而当前经济合作与发展组织（简称OECD）成员国家的这一比例平均值为1.50％^[87]。同时，高等教育作为“准公共产品”，本着“谁收益谁投资”的原则，个人承担教育成本的一部分无可厚非。但在我国，政府投入的不足直接导致个人承担的高等教育成本过高。2003年，全国高等教育收费约400亿元，同期国家对高等教育的财政投入700亿元，家庭分担的高等教育年度投入比例达到36％，大大超过1993年颁布的《中国教育改革与发展纲要》中25％的设计比例^[88]。近年来上调公办普通高校学费的省份越来越多，各地普遍强调，学费的涨幅考虑了居民的经济承受力，同时会加大对困难学生的补助。但据2016年《中国青年报》社会调查中心通过民意中国网和问卷网对2 000人进行的一项在线调查结果显示，14.5％的受访者认为当前大学的学费十分高，61.5％的受访者认为比较高，48.1％的受访者能接受学费上涨20％以下，33.5％的受访者不能接受任何涨幅^[89]。这种失衡的成本分担直接影响了低收入人群的高等教育入学机会，造成因教失学、因教致贫现象，不仅堵塞了社会流动的合理途径，甚至造成更为严重的后果。

然而就是这些并不充足的国家教育经费，也由于既有的重点高校制度和建设一流大学的需要，更多地投给了一些重点大学，例如从1999年起，国家有关部门先后为北京大学、清华大学增加拨款18亿元，而复旦大学、上海交通大学、中国科技大学、浙江大学、西安交通大学、南京大学、哈尔滨工业大学等各获得12亿元^[90]。而一般普通高校每年仅从国家获得几千万元拨款，在近些年扩招、扩建、并校等运动中，大批高校不得不走向学校和银行合作之路，由此背上了沉重的债务。据不完全统计，我国公立高校共计欠债2 000亿到2 500亿元，高校的债务平均达到每所学校上亿元^[91]。债务缠身之下，许多高校只得朝着“创收”的方向发展，进一步陷入功利主义的泥淖，而弱化了对育人功能和社会责任的担当。