1984年，省农垦开始推行职工家庭农场经营责任制。截至1989年底，兴办职工家庭农牧场10399个，承包土地59.8万亩，占全垦区耕地总面积的96.7%，形成了以国有农牧场为单位、国有土地为依托、家庭经营为基础、统分结合为特征的双层经营体制。这种“大农场套小农场”的双层经营体制，成为农垦农业经济政策的基本点，并在改革实践中不断发展完善。20世纪90年代起，河西走廊农垦单位陆续安置移民，农民租种土地的比例不断加大。2008年，全垦区由职工承包和农民租种的种植面积（包括果园）694180亩，其中农垦职工承包458156亩，占66%（职工平均承包38.43亩）；租地农民租赁236024亩，占34%（劳均27.12亩）。

省农垦计划性移民基本情况见表2-1。

表2-1　省农垦计划性移民基本情况表

（一）双层经营体制

省农垦认真贯彻中共十一届三中全会精神，积极落实国家对农垦实行“亏损包干，超亏不补，盈利不缴”的财务包干政策，对所属企业实行层层包干，将“亏损包干补贴”改为“先贷后补”，进而变为“生产发展资金”，打破了企业吃国家大锅饭的局面。1983年国务院提出“国营农场要办家庭农场，实行大农场套小农场的双层经营体制”。1984年1月15日—21日，在全省农垦经济计划会议上，讨论修订《甘肃省农垦总公司关于完善国营农场经济责任制若干问题的规定》，提出在完善家庭联产承包制的基础上，积极稳妥地推行职工家庭农场。到1988年初，在认真总结实行生产责任制经验教训的基础上，在三年时间里所有企业实行了承包经营，所有国营农场兴办起了家庭农场。截至1990年底，全垦区共有家庭农场7777个，承包了90%以上的土地播种面积。家庭农场实行自主经营，自负盈亏，充分调动了广大职工的生产积极性。

“八五”计划期间，省委、省政府对农垦系统继续实行财务包干政策。1992年2月14日，省长贾志杰、副省长路明在条山农场召开现场办公会议，专题研究农垦有关问题，对农垦改革与发展做了重要指示。省委、省政府对农垦继续给予扶持的优惠政策，成为农垦加快发展的十分重要的外部条件。农垦在系统内部建立和完善以家庭农场为主要形式的大农场套小农场，统分结合的双层经营体制，落实承包到户、盈亏到户、核算到户、风险到户（以下简称“四到户”），大力推行生产资料费和生活费自理（以下简称“两费自理”）和租赁经营，改革二、三产业的转机建制，实行农工商综合经营，促进产业结构优化和互补；在生产管理上，逐步探索出规范化、模式化的管理办法，使农垦经济发展进入了“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的良性循环状态。

1997年9月，省农垦总公司在勤锋农场召开农业改革现场会，总结交流农业改革和“两费自理”“四到户”的经验，逐步推行先交钱后种地、先交费后服务的“两费自理”租赁模式，较好地解决了农业生产中农场“贷、垫、挂”的“老大难”问题。扩大“两费自理”，减轻企业资金的压力，增加家庭农场的积累能力和投入积极性，使家庭农场真正成为市场经营的主体。1998年，全垦区职工家庭农场“两费自理”总额1.23亿元，占两费总额的62%，减少农场财务费用200万元。到2000年，大多数农场与家庭农场签订土地承包期延长30年合同，两费自理率达73%。

省农垦系统行业较多，重点以农业为主，既有城市工业企业的特点，又有农村经济的特点，要比农村更多地受到计划经济体制的束缚。农垦企业改革有两大重任，稳定中共十一届三中全会以来国有农场的改革，兴办职工家庭农场，实行大农场套小农场的双层经营体制；逐步调整生产关系，实现公有制形式的多样化，搞股份制、股份合作制，建立现代企业制度，发展多种经济成分的经营机制。

“十五”计划期间，省农垦在农业经营体制改革和发展特色产业实践中，进一步扩大职工家庭农场“两费自理”和“四到户”等多种经营方式，部分农场实行“先交钱、后种地，先交费、后服务”的土地租赁经营方式，使农场的管理职能得以转变和加强，农业生产经营已走向以产业化龙头企业为依托，市场为导向，实施“公司+基地+职工家庭农场”的订单农业。到2005年，全垦区订单农业面积达20.6万亩，占总播面积的41%，“两费自理”率达到90%。

“十一五”规划期间，省农垦提出深化农业经营体制改革的发展目标，做大做强特色优势产业，以2007年经济指标为基础，到2012年翻一番，即实现国内生产总值22亿元，主营业务收入50亿元，利税5亿元，职工人均收入近2万元以上（简称“2552”工程规划）。按照“建设大基地、培育大企业、形成大产业”的思路，推进经营机制的“产业化、集团化、股份化”改革，建立新的“农垦集团+专业集团+生产基地”经营模式，组建成立西部水泥、啤酒原料、马铃薯、草业4个专业集团公司，完成农垦特药集团有限公司的工商登记，10户百号种植企业和3户加工流通企业为特药集团成员企业。2007年省农垦农业承包经营单位总数为14015个，其中职工家庭农场为9675个，集体承包391个，租赁经营1869个，外来人员承包494个，有限责任公司3个。2009年条山农场在内蒙古拓展马铃薯基地2万亩，在经营上全面引入现代农业生产模式，产业由省内向省外延伸发展。根据订单农业的发展需要，创新管理，对农业大田土地全部实行了集约化经营，改革了一家一户承包和租赁经营的农业生产模式，从2010年正式推行转岗分流政策，将农业职工转岗到劳动密集型的林果业。通过集约化经营，项目作物节省直接成本400元/亩；企业经营利润由2000多万元增长到近4000万元；企业转岗职工的平均收入达到40000元。农业大田平均亩收入由1000多元提高到3000多元，林果业平均亩收入由4000多元提高到8000多元。

（二）大农场套小农场

“大农场”是指国有农牧场的总场、分场、生产队和各种专业性服务公司。“小农场”是指包括职工家庭农、牧场为主体的各种专业户、农机承包车组和其他形式的承包人。大农场以经营为主，以组织规模生产，确定种植品种、数量，谋求规模效益为主要经济职能。小农场则以生产为主，以实施优质、高产技术措施为主要职能。在隶属关系上，大农场对小农场负有领导、管理、服务、监督的职能，通过承包合同明确双方的责、权、利关系，以契约形式共同遵守执行。

以统为主、统分结合是双层经营的基本内容。“统”是大农场独立决策的经营主体，代表国家占有土地等重要生产资料，在行政上领导和管理小农场，在生产过程中开展各种生产指导和服务。“分”是职工家庭农场，通过承包合同获得土地的使用经营权，按照大农场区域规划、专业生产的要求，在保证生产资料和保护价收购的前提下，进行生产经营。

经过不断实践和探索，农垦农牧场建立了“十统十分”制度：1.统一种植计划，分户分条田落实。2.统一产品销售，分户计算效益。3.统一产品销售价格，分户实行超产加价，欠产处罚差价。4.统一生产资料采购、调运、供应，分户分作物品种投入生产。5.统一账务管理，分户核算收支，实现自负盈亏。6.统一技术和生产措施，按环节分户落实。7.统一分配灌溉用水，分队分条田分户轮灌，按实际用水量计费。8.统一调配大型农机，车组分片包干，按实际工作量分户承担机务费。9.统一安排农田基本建设，支渠以上由农场承担，斗渠以下维护由生产队按户分摊，计入劳务工。10.农忙季节或突击性工作，由农场统一调配劳动力，生产队组织实施，分户摊工。

（三）土地承包

1988年初，省农垦对家庭农场的土地承包实行“大稳定小调整”，家庭农场的土地承包期再延长30年（包括政策性移民中连续承包两年以上的农户），并颁发土地承包经营权证书。土地承包经营权证书规定了农场与职工家庭农场双方的责任、权利和义务，允许承包期内在农场的统一监管下，对承包土地进行有偿转让和继承。土地租金相对稳定，规定3年以上作适当调整，保障职工家庭农场的土地承包权、生产自主权和经营收益权。在承包期内，职工家庭农场不能随意终止土地承包，农场也不能强加承包人不愿接受的其他事项，承包权受法律保护。

职工家庭农场土地承包经营的具体办法是：1.以户为单位，实行家庭经营、定额上交、自负盈亏。先由职工自愿申请，经农场批准，核发家庭农场证书，然后与农场签订《土地承包合同》。2.家庭农场承包的土地以生产队为单位进行分配。由于耕地质量不同，一般分为三等（级、类），按质量等级确定产量指标、经营利润、承包租金，承包面积视土地面积和承包人的情况确定，一般每人30～50亩。承包土地尽量集中，好坏地搭配，家庭农场对承包或开发的土地只有使用权和经营权，不准私自转包、代包或租赁。3.家庭农场按合同上交产品和经济指标，超产加价减产罚差价。经济指标共五项：向农场上缴农业税、土地税、管理费、养老金统筹和经营利润。按承包土地的质量、数量和承包人数均摊，上缴基数按承包前三年平均产量计算，基数调整则按平均增长率累加。4.家庭农场职工的身份不变，农场不发工资，其收入的高低取决于承包土地的绝对生产量。5.遇有不可抗拒的自然灾害，致使家庭农场无法完成合同指标时，农场按实际情况酌情调低其上缴指标，或用减、免、补的办法解决。为避免或减少市场风险，主要农产品、主要生产资料的收购、销售实行保护价，写入合同。

职工家庭牧场实行“草畜牧承包”，对草场资源分等定级，以草定畜。家庭牧场除缴纳一定承包费用外，要参加劳动积累工，限制超载放牧，搞好畜群防疫、良种推广和销售服务等。

（四）两费自理与四到户(www.daowen.com)

省农垦推行双层经营体制之后，由于承包指标难于准确界定，部分承包者出现短期行为，对土地实行掠夺式经营。有的包盈不包亏，有的转移收入，少交或不交承包费，造成“亏损”挂账。

1996年，省农垦在国营勤锋农场召开全省农垦职工家庭农场“两费自理”座谈会，会议要求全垦区农牧场职工家庭农场生产资料费和生活费实行“两费自理”，落实承包到户、盈亏到户、核算到户、风险到户的“四到户”政策。坚持公开、公正、公平的原则，对职工家庭农场实行“先交钱，后种地；先交费，后服务”。实行租金按合同上缴，计划内自主种植，到期后产品销售放开的办法。推行“两费自理”政策的第一年，勤锋农场大田种植户两费自理率接近90%，其他专业户达70%左右，较好地解决农场生产经营中的贷款、垫支、挂账等“老大难”问题。

1997年9月6日，省农垦农业企业深化改革现场会在勤锋农场召开。会议总结勤锋农场“两费自理”经验，要求在全垦区农牧场及从事农业生产的建筑公司和官庄公司等企业推广。

1999年，省农垦贯彻国家“延长耕地承包期”政策，按照“大稳定、小调整”的原则，各农牧场把土地作为国有资产来经营，实现保值增值，把过去对土地的无偿、无期限、无流动使用变为有偿、有期限、有流动使用，第一次提出“租赁”承包的完整概念。各农牧场与职工家庭农牧场签订延长期为30年的土地承包合同，并统一颁发土地承包经营权证书。

1999年7月，省政府印发《关于进一步加快农垦经济改革和发展的通知》，要求国有农场继续完善、提高统分结合的双层经营体制，全面落实“四到户”和“两费自理”。鼓励职工和社会力量开发“四荒”资源，在合理核定上缴基数的前提下，实行“谁投资谁开发，谁经营谁收益”。鼓励职工自购农机具，自办水利设施，调动职工积极性，减轻企业负担。到1999年底，全垦区“两费自理”率为73%。从此，农垦实施第二次土地租赁制，二次租赁实行足期租佃制，职工以农业为主，就可长期获得土地使用权，直到退休或调离。

2002年3月，省农垦集团公司成立后，进一步完善土地承包关系，全面推行生产、生活和养老保险费“三自理”。维护职工家庭农场的自主权，鼓励职工投资创办开发性家庭农林牧场，形成农业综合开发多元投资格局。对机井、林带、经济林木、牛羊等资源通过租赁、股份制、产权转让等方式，由职工自主经营，全面提升家庭农场的集约化经营水平，推进家庭农场规范化。

（五）实行两田制度

2006年，按照国家政策，结合农垦实际，各农场将土地设置为两种类型，即社会保障田（职工身份田）和租赁田，称为“两田制”。

社会保障田用于职工自筹养老保险费用，其标准为省农垦社保部门核准的应缴数额（不含失业保险和女工生育保险）。养老保险在签订租赁合同时，一次性上缴农垦社保部门，计入职工的社保个人账户。社保田在承租人缴纳社保费的前提下保持稳定，职工退休时结束。

租赁田由各农牧场根据实际情况设置，原则上有利于统一作物布局，有利于发挥机械、技术、资金、资源优势，按渠系、条田和自然条件等因素进行规划，进行农业区域化种植、集约化经营、专业化生产。承租人条件：1.农场职工、政策性移民。2.户籍关系在农场的职工配偶，年满18岁的职工子女，经职业技能培训考试合格者。3.户籍关系在农场，保留职工身份，按规定交清历年所欠农场挂账款。4.剩余土地面积较多的农牧场，允许长期临时工承包土地，但须先交钱后种地，并将生产经营纳入农场作物布局的规划中，遵守农场的规章制度。租金标准：由于各农牧场所处地域经济发展不平衡，土地租金与土地质量、产出比相关，几十元一亩至八九百元一亩不等。由于粮食产值较低，经济作物产值高，租金随农作物价格变动而调整。租金收缴办法：原则上“先交钱后种地，先交费后服务”，但对确有困难的职工，从银行或内部银行贷款交纳，家庭农场承担贷款利息，本金在当年产品兑现中扣除。承租前一次性交清租赁费者，两年内实行优惠，减免2%～5%。每个承租年承租人在当年12月中旬前，以货币形式交清下一年的全部租金。

农牧场对租赁土地采取优惠措施：1.鼓励承租人对土地保护式经营，如精细平整、培肥地力、改良土壤等；鼓励种植名优特产品，农场给予必要的资金、技术和物资扶持，加大示范、服务、指导力度。对新建或扩建的啤酒花、果园等，在无收益期，农场承担家庭农场应得的工资收入，给予适当补贴。2.对租赁土地的农产品按保护价收购，调高不调低。3.家庭农场可优先使用劳务工。

（六）农业用地流转

农业用地流转是指使用权的流转。指职工家庭农场将承包土地转让给其他家庭农场或经济组织，保留承包权，转让使用权。

由于职工家庭规模小，农业投入不足，基础设施老化，造成生产后劲不足，劳动生产率较低。加上工农业产品比价不合理，生产资料价格上涨，生产成本增高，效益下降，农业科技应用受阻，小规模的家庭农场在市场中逐渐处于不利地位。

农垦农地流转始于20世纪90年代初，用于发展莫高股份的万亩葡萄园、河西垦区的1.78万亩啤酒花基地和条山农场的15000亩果园，农业用地流转的主要措施：

——在稳定家庭农场土地承包经营的基础上进行流转。一是确保农牧场土地承包关系长期稳定，赋予家庭农场长期而有保障的土地使用权。二是尊重大多数职工的意愿，坚持公开、公平、公正和透明的原则，依法自愿、有偿流转。三是规范农地流转合同的权利、义务等事项，在合同条款中载明，保护职工家庭农场土地经营权益。

——妥善分流剩余劳动力。实行农地流转制度后，实现农地规模经营，劳动生产率提高，大量农业劳动力从土地经营中分流出来，妥善安置剩余劳动力十分重要。农牧场大多采取自行消化的办法，安置到产业化龙头企业或加工企业、引进开发非农产业。

——提高农地流转的效率和效果。一是稳步推进，不搞一哄而起。在《基地建设项目书》批准后实施。二是分类指导，不搞一刀切。企业根据实际情况确定，关键是达到企业增效、职工增收、示范带动作用增强的效果。三是事先讲清农地流转的用途、经济效果和权利义务，积极引导，调动职工参与改革的积极性。

宝瓶河、鱼儿红牧场以“牲畜出售、草场租赁”的形式，将牲畜畜群、草原围栏、棚圈设施等国有资产出售给职工家庭牧场，对草原实行分片租赁，一定20年不变。