由晚清至民国初期，教会大学是中国大学的主体，国立大学仅3所。教会大学是教会等机构按照国外大学模式在中国直接建立的大学，其招生制度是以国外大学招生制度为模板，并依据中国的高等教育现状适当调整；国立大学是借鉴欧美大学制度而建，其招生制度的建设路径更多倾向于在中国传统招生考试制度的基础上参照国外的经验。这一时期，教会大学和国立大学均享有自由、宽松的招生政策，并由各校单独组织招生考试。

晚清政府曾规定，入高等学堂之学生，“必其已毕业官立、公立、自立中学堂，并经该学堂监督出具保结，证明其品行端谨、学力优等、身体强健者，可不须考验而使入学”^[57]。民国初期，由于中等教育的薄弱和不足，高等教育机构难以获得充足的生源，国家的招生政策依旧宽松，允许大学招收中学毕业生和同等学力考生，但为保证招生质量，也要求大学严格入学考试。招生考试的具体方案、方式方法以及录取标准均由各校自行确定。

1903年设立的保定直隶高等学堂在1913年并入北洋大学堂之前，一直是北洋大学堂的预备学堂，其在1904年招收的第二班学生在保定直隶高等学堂读了五年，毕业时学部认为合格准予升入北洋大学正科，但北洋大学堂教务提调王劭廉亲往保定甄试，认为程度不够，该班学生因此又续读一年，才升入北洋大学正科^[58]。1907年北洋大学在天津、上海、汉口、广州等地报纸登广告招考新生，但因录取严格，各科考生只有法科一人合格，这一年除预科转升本科者外，外考新生只取此一名^[59]。由此可见，晚清时期国立大学享有很大的招生自主权。

1912年10月24日，北洋政府教育部公布《大学令》，其中第四、第五、第六条分别为预科、本科和研究生入学资格：

第四条　大学设预科，其学生入学资格，须在中学校毕业，或经试验有同等学力者。

第五条　大学各科学生入学资格，须在预科毕业或经试验有同等学力者。

第七条　大学院生入院资格为各科毕业生或经试验有同等学力者。^[60]

1915年2月，袁世凯颁定的《特定教育纲要》规定：“高等专门以上学校招班，宜严定考试入学，不得随意变通招考，致紊学系，由教育部通咨各省转饬遵照。”^[61]

1917年9月27日，北洋政府教育部公布修正《大学令》：

第四条　大学设预科，其学生入学资格，须在中学校毕业或经中学毕业同等学力试验，得有及格证书者，但入学时应受选拔试验。

第五条　大学本科学生入学资格，须在预科毕业或经预科毕业同等学力试验及格者。

第七条　大学院生入院之资格，为大学本科毕业生。(www.daowen.com)

第十六条　大学预科须附设于大学，不得独立。^[62]

1924年2月，北洋政府教育部颁布《国立大学校条例》，其中对国立大学的招生作出规定：“国立大学校收受高级中学毕业生或具有同等资格者。国立大学校录取学生，以其入学试验之成绩定之。……在高级中学未普遍设置以前，国立大学得设预科，招收旧制中学及初级中学毕业生，其修业年限：在四年制毕业者预科修业二年，在三年制毕业者预科修业三年。”^[63]

政府有关招生的规定在国立大学章程及相关条例中都有鲜明的体现，学校在制定具体的招生方案时，也须遵循政府法规的基本要求，如有关学生入学资格的限定和要求以入学考试成绩作为录取学生标准的规定等。天津北洋大学堂招生教学均按学堂设立时的奏定章程办理，学堂分头等学堂（大学本科）和二等学堂（预科），学制八年，一般按照自预科至本科的顺序依次升级。1895年成立时，直接从天津、上海、香港等地招取“相当于二等学堂四年毕业者，精选三十名列作头等学堂末班（即第四班）”^[64]。1904年制定的《天津大学堂新订各规则》中规定：“来学者，由中学高等学递升，具读书姓名年籍，由总办会同总教习，分日试中西学，因其程度所及，定班之高下，其不及格者，则屏之。”^[65]北京大学的学校条例及组织总纲中明确规定：“国立京师大学校收受高级中学毕业生或具有同等资格者。预科及专门部收受四年制初级中学之毕业生或具有同等资格者。录取学生以其入学试验之成绩定之。”^[66]

国立大学的入学资格和录取依据与政府规定呈现出高度一致。在大学的整体发展方向上受教育部政策的影响，有些与招考新生直接相关：1914年教育部曾拟定北洋大学与北京大学合并方案，因遭两校反对未能实现；1917年教育部采纳蔡元培的建议，令北洋大学法科移入北京大学，北京大学工科移入北洋大学，两校的招生科系受此政策调整的显著影响，1917年北洋大学法科停招新生，1920年法科正式停办，北洋大学由此进入长达26年专办工科的独立学院时期。

除此之外，政府对国立大学的招生及入学考试活动并无更多的限制，国立大学均自行组织招考。民国成立后的北洋大学制定的《国立北洋大学校学事通则》中规定，新生入学后须经复试。1914年复试题目为默写入学考试时的作文，目的是查验学生在入学考试时是否有替考，一经查出，一律取消入学资格^[67]。北洋大学招考新生也一向不以名额定录取标准，而是根据水准决定名额，各班人数因此多少不均，有的班多达30人，有的班则不足10人。1919年北京大学招考简章规定，投考预科者须考两场，第一场考试科目为国文、外国语、数学；第二场考试科目为中外历史、中外地理、理化、博物。考试试题除外国语外均用国文，其中国文考查内容主要有解释文义、作文及句读（读用“、”句用“。”）；外国语（英文或法文、德文、俄文）考查内容主要是文法翻译；数学考查内容包括算术、平面几何。考生如果第一场不及格即不录取，不必再考第二场^[68]。

北京大学、北洋大学等都曾专门派员到上海招生。1920年天津北洋大学在上海招生，借上海县立第一高小学校举行，由北洋大学委派的蔡惠臣、陈雄飞两位人员全面主持、第一高小的校长潘赞麟协助组织开展招考活动。两位主试人员要接收并审核报名材料，对合乎规定的资格者进行面试，将面试合格者录入准考名册，准予参加笔试，笔试结束后，主考人员再将试卷密封，带回学校评阅。为保证试题安全，不泄露，全部密封加印，有护兵两人全程往返护送^[69]。至于招生人数、考试科目、试题内容、录取标准等皆由学校自行确定，其中本科的考试科目为德文、英文、翻译、数学、物理、化学、国文；预科的考试科目为英文、数学、物理、化学、国文。1920年国文试题内容本科和预科相同，为“中国实业现状论”^[70]。1921年北京大学在上海招生时，是借第二师范学校举行，由胡适之、马寅初主试，所有在上海的招考活动都由主试人员全面负责，本科考试科目为国文、外国史、数学、论理学、历史地理；预科考试科目为国文、外国史、数学、化学博物、物理学^[71]。20世纪30年代，北洋大学规定本科考试科目为三民主义、国文、英文、德文（或法文）、数学、物理、化学。程度要求是国文须能作长篇论说；英文须能作长篇论文及翻译；德文或法文须学过360小时以上；数学须学过平面几何；物理须将普通高级物理学学毕；化学须将普通高级化学学毕^[72]。

从考试科目及内容分析，这一时期国立大学与教会大学招考存在许多差异，教会大学有宗教考试科目，且要求中学修够相应的学分。国立大学要求学生的国文程度较高，考试内容除作文外还有解释文义和句读；教会大学的国文考试在20世纪20年代中期改革以前仅要求作二三百字文章一篇。教会大学对外语水平要求明显更高，国立大学试题除外国语外，均用汉语；教会大学则在很长时期内提供中英文双语试题。

另外，从对考生的其他要求看，教会大学一直重视考生的品行和体格，并且有具体落实措施，如学生的中学品性调查表和正规西医的体检证明，而国立大学招生简章中却难觅此类具体规定。

同一时期教会大学的自由招考与国立大学的不同之处在于：教会大学招生游离于中国政府的招生政策内外，其是否遵循中国政府有关招生政策的规定，取决于学校和经营学校的教会当局。当教会当局和教会大学一致认为政府的招生政策与学校办学宗旨、招生理念没有冲突时，教会大学会主动地改革，适应政府的要求；但当有冲突时，各教会大学会依据自己的实际状况决定是否遵循政策规定。1912年教育部规定将每年的暑期作为招考新生的主要季节，原本遵循中国习惯在年初招考新生的教会大学迅即作出调整，使暑期成为招考新生的重要季节。1924年国民党开始推行党化教育，要求学校开设党义课，大学招生增加党义科目，一些教会大学为改善与政府的关系，积极作出相应调整，1925年大学招生考试科目即出现党义一科，但燕京大学、圣约翰大学等却坚持原有考试科目不变，并未因政府的要求立即作出调整。

同样都是大学自由招考，性质却完全不同，教会大学的自由招考是不受中国政府管辖的，是在教育“治外法权”的庇护下，沿袭其宗主国大学招生考试传统形成的；而国立大学的自由招考是在教育权属于国家的前提下，国家政策允许下的自由招考。受收回教育权运动的影响，教会大学的自由招考局面在20世纪20年代中期被打破，随着教会大学招生考试制度的改革和向中国政府申请立案的开始，教会大学的入学资格、考试科目及内容等都按照中国政府的有关法规作出调整。立案后的教会大学开始与国立大学共处在中国政府的统一管理下，政府的招生政策对所有立案的教会大学具有普遍约束力，即使圣约翰大学一时未能立案，其招生考试制度也作出积极调整，以适应教育环境的变化。