根据《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国建筑法》的有关规定，许多地方都规定有建设工程合同的备案制度。

关于建设工程合同的条款内容，《中华人民共和国招标投标法》第46条第1款规定“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议”。《建设工程施工合同（示范文本）》（GF—2013—0201）第一部分合同协议书中约定第七条“承诺第三条发包人和承包人通过招标投标形式签订合同的，双方理解并承诺不再就同一工程另行签订与合同实质性内容相背离的协议。”

但在实践中，甲乙双方为规避这些法律规定及其行政管理，就在合同的变更和文本本身内容上打擦边球，于是出现了表现各异、形式众多的黑白合同。有的中标前后各订立一份合同，表面上符合招标投标规定的一份合同给主管部门备案，私下订立的一份合同才是真正履行的合同。有的甚至在招标投标的投标前、中标时、中标后订立三份黑白合同，其目的仍是规避法律规定和行政监管。

《中华人民共和国合同法》规定已经订立的合同在履约中可以变更，合同条款的变更实质是一份新的协议。但《中华人民共和国招标投标法》却规定中标后甲乙双方不得再行订立背离中标的实质性内容的协议。因此，变更协议和背离中标实质性内容的合同或条款的界限成为甲乙双方对黑白合同各执一词的法律依据。

《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》规定，中标合同备案后，当事人不得就合同中实质性内容另行约定，应以中标合同为准。当然，这并不是说合同签订后就不能变更了，按《中华人民共和国合同法》的规定，合同签订后可以变更，只是补充协议对实质性内容进行变更后也需要再次备案，只有进行了重新备案后才能作为依据。因此，履约过程中如要签订与中标合同实质性内容发生变更的补充协议的关键是要有法定的变更事由并同样办理备案手续。

【实例3-2-18】 某工程竣工结算时，双方发生争议，B建筑公司认为应依据已备案的合同确定的工程价款进行结算，A建设单位认为应采用双方签订的补充协议确定的工程价款进行结算。双方发生争议。

以下采用“四步法”对该例分析见表3-2-12。

表3-2-12 “四步法”分析程序

【实例3-2-19】 某工程招标投标完成后，确定为固定价合同，但签订合同时又改为可调价合同。工程竣工，对如何结算双方发生争议。

以下采用“四步法”对此实例分析见表3-2-13。

表3-2-13 “四步法”分析程序

【实例3-2-20】 某工程，招标文件中对部分材料指明由甲方指定（其中包括防水材料），但在施工合同中却写为由施工方采购，实际施工中防水材料施工方自行采购，但甲方不予认可，导致双方争议引起停工。(www.daowen.com)

分析：一个项目的合同文件由若干个文件组成，通常按重要性顺序排列，越重要越排在前面。组成合同的文件及优先解释顺序如下。

（1）合同协议书。

（2）中标通知书（如果有）。

（3）投标函及其附录（如果有）。

（4）专用合同条款及其附件。

（5）通用合同条款。

（6）技术标准和要求。

（7）图纸。

（8）已标价工程量清单或预算书。

（9）其他合同文件。

在合同订立及履行过程中形成的与合同有关的文件均构成合同文件组成部分，并根据其性质确定优先解释顺序。

在合同实施过程中如发现组成合同文件的两个或三个文件之间发生不一致或矛盾的地方，应按合同文件的排列优先顺序来执行。

招标是要约邀请，并非是构成合同的实质性内容，故招标文件一般不是合同文件的组成。