伯顿·克拉克在《高等教育系统：学术组织的跨国研究》一书中，论述了国家力量和市场力量对学校的影响问题，他认为，国家、市场和学校往往构成权力三角，在此三角中，任何两种权力之间都存在此消彼长的关系（见图3－1）^[1]。克拉克在对全球各国高等教育体制研究后，按权力分配模式将高等教育组织分为4类，即“大陆模式”、“英国模式”、“美国模式”、“日本模式”。其中在“大陆模式”中政府和教授的权力很大，由于政府这种行政权力在大学中的渗透，反而使得大学中的行政权力变小了；“英国模式”中政府对大学的控制比较弱；而“美国模式”中大学行政人员的权力很大，学术人员则没有地位；最后的“日本模式”其实是前三者的一个综合，在实际中日本也正是在借鉴其他国家的教育模式的基础上建立了自己的教育组织模式。政府和大学在不同领域各自拥有不同的权力，不同控制模式将形成不同的教师角色扮演空间和角色扮演条件。

图3－1　不同国家在协调三角形内的位置

资料来源：［美］克拉克著，王承绪，等译：《高等教育系统：学术组织的跨国研究》，杭州大学出版社1994年版。

1．国家、市场、大学之间“即”与“离”的变迁

大学与国家、市场之间的“即”与“离”随着社会转型呈现出不同境况。中世纪大学在产生初期，困难重重，不仅受地方教会和封建势力控制，还有当地市民的多方骚扰。为了生存，当时借鉴工商行会的组织模式，形成了波洛尼亚大学和巴黎大学模式，前者由学生付给讲课者费用并控制大学的运行，后者由教师控制学生。这两种类型的大学都是学者团体，具有严谨的组织、法人的性质、自己的章程和共同的标志。中世纪大学一方面通过行会组织与教会和政府抗衡，另一方面通过罢课和迁校方式相威胁，从而拥有较大的自主权，在与教皇和国王的斗争中，保持着一定的学术独立性，但总的来说，中世纪大学对教会具有较大的依附性。

17—18世纪，在大学和宗教曾经结合在一起的社会中，宗教与国家的分离也伴随着宗教与大学的分离。曾经将宗教与国家紧密结合在一起的纽带已经松弛下来，同时国家与大学之间的纽带却更紧了^[2]。由于大学在与教堂、修道院、科学院、研究所以及独立的以追求学术为目的的私人基金会等学术机构的竞争中胜出，政府更加要求大学听命于它。法国政府介入的结果是把大学改造成专业学校，将其置于政府的集中管理之下；德国政府将教授委任权收回，加强了对大学的影响，削弱了大学的自治权；美国公、私立大学的分野，使政府开始关注和控制公立大学，州政府与州立大学关系日益密切。此时，英国的大学（牛津、剑桥等）依然受宗教的影响并保持相对独立，但其教学内容陈旧，脱离实际，引起了社会和民众的极大不满。直到19世纪，由于科学技术对社会发展的作用空前加强，大学的地位与日俱增，政府再也不允许大学游离于其控制之外而各行其是。这时，英、美、法、德等西方资本主义国家都逐渐形成了各具特色的大学与政府的关系模型：法国形成了中央集权制的框架；德国则是大学自治与国家控制并存；英国依然保持大学自治的传统；美国以大学自治为主导，政府控制较弱。总之，20世纪30年代以前的四分之三个世纪中，在大多数西方国家大学与政府之间普遍处于有效平衡状态，教师角色扮演的环境比较宽松，角色冲突相对较少。

20世纪以来，随着社会由传统向现代转型，高等教育得到前所未有的发展，大学与政府、社会，特别是与政府的关系明显加强。尤其是60年代欧美国家和大学遭到社会动荡的巨大冲击，公众对高等教育的信心一落千丈，政府对学术机构有效的自我管理能力失去信心。公众不愿交更多的税、对高等教育负面的公共舆论以及其他方面的紧迫要求，都加剧了高等教育前所未有的财政压力。大学自身变得沮丧气馁，四分五裂^[3]。在美国，财政问题和方向不明确成为这一时期高等教育机构的特征。由于教授们就业市场的恶化，教师的精神面貌出现滑坡。欧洲的境况也是如此，并且在某些地方更糟。尤其在英国，保守的撒切尔政府废除了大学拨款委员会，取消终身教职，降低教师工资等，这些政策对英国的大学产生了毁灭性打击，使从事学术职业的大学教师士气大落。在此背景下，20世纪最后几十年，西方国家的大学开始向市场转变。许多市场运行理念正在改变大学与国家、社会的关系，同时也深深地影响大学教师角色扮演。

一是新公共管理主义的影响。新公共管理主义是20世纪七八十年代兴起的一种国际主义思潮，其核心要素就是以市场为导向，以“3E”——经济（Economic）、效率（Efficient）和效益（Effectiveness）为目标。新公共管理理念对高等教育机构最直接的影响就是强调个人和机构的绩效，更加关注产出与结果，而非投入与过程，以绩效指标作为衡量个人和机构实现目标情况的标准。通过绩效测评，一方面达到激励与约束的作用，另一方面为公共服务的消费者提供信息，以减小市场失灵发生的概率，使市场机制更好地发挥作用；同时将绩效在宏观层面与机构的资源配置挂钩，在微观层面与个人的发展晋升挂钩，以促进竞争、提高效率^[4]。新管理主义推动政府应用高等教育质量评估和问责制加强了对大学的控制，破坏了学术职业自治与自由的传统原则，大学教师受到更多控制。

二是学术资本主义的渗透。斯洛特（Slaughter）和莱斯利（Leslie）首先提出和应用学术资本主义（Academic Capitalism）这一概念。20世纪80年代以来，欧美等国家出于全球竞争的需要，开始改变高等教育政策，通过建立市场竞争机制，迫使院校和教师走向市场，大学在运作中表现出一种学术资本主义趋向。所谓“学术资本主义”就是指院校或教师为确保外来资金所表现出的市场行为或类似市场的行为。类似市场的行为是指院校和教师为资金而竞争，不管这些资金是来自外部拨款和合同、捐款、大学—工业伙伴关系、院校对教授的衍生公司的投资、学生学费还是其他一些创收活动。市场行为是指院校方面的营利活动，诸如申请专利以及随之而来的版权税和许可协议、衍生公司、涉及营利成分的大学—工业伙伴关系等。市场活动也包括更多的世俗运作，诸如出售来自教育的产品和服务，从饮食服务和书店中分享利润等。学术资本主义造成了学校和教授的自主权（autonomy）不同程度地丧失。西方一些学者认为，学术资本主义已把学术专业分裂为“富有和匮乏两个群体”，可以预期二者之间的关系会日益紧张，甚至达到阶级冲突的水平。学术专业的不同领域、性别和院校存在着“马太效应”，等级序列之间的鸿沟日益加大。当大学和大学教师被推向市场的时候，不同的学校、不同的学科、不同的教师所面对的市场机会大不一样，收入也大相径庭。由于全球知识经济引发的各国竞争重点在经济和技术领域，所以与此相关的技术科学（technoscience）、经济和法律等与市场相近的学科，获得了更多的机会和资源。传统的人文学科如历史、哲学、教育和一些社会福利学科则要失去相应的份额。与此相应，技术大学或理工大学的日子要好过一些。从全球来看，同一学科在不同国家的机会也不一样。

尽管在21世纪的科技世界中高等教育发挥着巨大的作用，但学者们却发现他们面临的压力在不断增加。比较高等教育专家阿特巴赫等在进行了广泛国际比较后发现，全世界的学术工作条件都已处于恶化之中，他们面临的共同问题是大众化、问责制、私营化和市场化等带来的巨大冲击^[5]。大众化导致学术职业和学术机构膨胀得让人难以辨认；问责制业已限制了学术传统意义上的自主性，从而使学术职业受到更加严格的控制，损害了学术职业的主要魅力；私营化在某种背景下对学术人员施加了压力，迫使他们通过咨询和其他非教学活动，为自己和大学创收；市场化迫使学术人员更加迎合学生的课程兴趣并热衷于参加企业活动。

2．我国国家、市场、大学之间的依附与冲突

我国现代高等教育是在19世纪末20世纪初引进西方现代大学制度发展起来的。起初受美国教育制度影响较大，而后在20世纪30年代建立起与法国、俄国类似的中央集权的教育行政体制。当时虽然高等教育宗旨、高等学校的举办、名称、修业年限、院系设置、管理机构、教师资格等均由国家制定和管理，但具体的学校管理和教学、招生、考试等由各校自主进行，校长拥有较大的办学自主权，而学术权力则集中在教授会、评议会。

1952年院系调整后，国家对高等学校的集中管理得以加强，教育部对高等学校实行统一集中管理，高等学校基本不具有办学自主权。为了建立教育与社会的紧密联系，又确立了部门办学体制，这样我国高等学校分为两类：一类是由教育部、其他中央部委管辖的中央部委所属院校；另一类是由各省、市、自治区政府管理的大学。这种部门办学体制形成了我国所特有的“条块分割”的管理体制，大学成为行政部门的下属，学校的发展方向、系科设置、经费投入随主管部门的变更和经济状况而不断变化，学校依然没有什么自主权。“文革”十年，高等教育体制受到严重破坏，高等学校陷入一种无序状态。

党的十一届三中全会以来随着各项体制改革的深入，大学自主权问题得到中央的重视。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》认为，“在教育视野管理权限的划分上，政府有关部门对学校主要是对高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力，而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管起来”，并明确提出“要扩大高等学校办学自主权。在执行国家的政策、法令、计划的前提下，高等学校有权在计划外接受委托培养学生和招收自费生；有权调整专业方向，制订教学计划和教学大纲，编写和选用教材；有权接受委托或外单位合作，进行科学技术开发，建立教学、科研、生产联合体；有权提名任免副校长和任免其他各级干部；有权具体安排国家拨发的基建投资和经费；有权利用自筹资金，开展国际的教育和学术交流等。对不同的高等学校，国家还可以根据情况，赋予其他的权力”。在这一指导思想的影响下，20世纪90年代我国高等教育进行了一系列改革。一是高等学校合并调整，下放中央部委院校，由中央与地方共建或地方政府管理，至此，高等学校办学体制发生了历史变化，绝大多数中央部门不再办学，条块分割的办学体制被彻底打破，大学得以跨越式发展，拉近了大学与地方政府的距离。二是90年代末高等教育大扩招。我国高等教育迈开了向大众化进军的步伐。持续的大规模扩招导致高等学校生活服务、教学设施和师资超负荷运行，也推动了高等学校后勤社会化改革。三是市场力量开始介入高等学校。学生上学交费，结束了公费上学的历史；毕业生自主择业，把大学推向了社会就业市场；学校兴办产业创收谋利。1993年，北京大学推倒南墙“破墙开店”，成为中国大学“走向市场”的标志性事件。从此，大学兴起大办公司之风，校长、教师忙于经商下海，成为大学的一道奇异风景。在这一过程中，产生了市场价值和经济手段对教育功能、教育价值的异化。同时市场经济迅速发展、贫富差距拉大、社会不公和腐败现象加剧的现实，不同程度地影响着学校和办学者的状态，社会腐败风气对学校、教育者的侵蚀显而易见。

我国大学从诞生起就在国家（政府）怀抱中，在国家、市场与学术权力三种因素中，政府一直是影响高等教育发展的决定力量，从没有出现过有影响的学术力量。这方面的缺位使我国高等教育以及大学教师很难按照学术的内在逻辑呈惯性地平稳发展。所以，当市场汹涌而来的时候，大学机构以及大学教师常常因为体质虚弱难以适应现状而迷失方向。

在我国大学中，相当一部分地方大学是在20世纪90年代末高等教育调整中新建的本、专科院校，其管理权限边界的模糊性、筹资渠道的单一性和市场竞争的脆弱性，决定了大学在与政府、市场力量博弈中更充满了矛盾与冲突。除了少数重点共建的大学外，其他地方大学的境况可能不但没有得到根本性改观，而且可能由于“婆家”的频繁变更以及地方政府的不重视，而真正成为管方针、规划、监督、服务的“四管”和不管人、财、物的“三不管”“弃儿”。虽然说转型期中央与地方的权力博弈的确是向着地方分权的方式转化，但是，中央在下放给地方某些权力的同时，却在推卸责任，特别是把财政包袱推给了地方。中央“主动”下放权力以及和地方共建某些大学的背后原因和真实意图是在转嫁财政危机，减轻中央各业务部门的财政负担。地方也的确获得了本区域内大学的统筹权和规划权，但也承担起了中央卸下来的巨大财政责任^[6]。从管理体制上看，我国大学分部属院校和地方院校。地方院校主要有三种管理模式：中央与地方共建型、省教育厅管理、地方政府管理。在这样的管理体制下，教育部与地方大学的关系如何处置，省厅以及地方政府与地方大学关系如何安排，都是错综复杂、难以平衡的现实问题。在大学希望的管理体制调查中，大部分大学竟然希望由省教育厅或国家部委管理（见图3－2），这一方面说明我国大学长期依赖国家的惯性思维很难改变，脱离了国家似乎就失去了国家这棵乘凉大树，就会在国家资源统一配置中日益边缘化；另一方面说明大学与地方政府之间缺乏良好的互动关系，对地方政府的支持没抱什么大的希望。

图3－2　大学管理体制（理想）

资料来源：王保华，张婕主编：《高等教育地方化——地级城市发展高等教育研究》，人民教育出版社2007年版，第186页。(www.daowen.com)

据来自云南25所大学的调查显示，大部分大学对当地政府对大学的支持环境不太满意或很不满意（见图3－3）。

图3－3　地方政府（云南）对大学的支持环境满意度

资料来源：王保华，张婕主编：《高等教育地方化——地级城市发展高等教育研究》，人民教育出版社2007年版，第176页。

大学与地方政府关系冷淡，一是地方政府投入与回报不符。大学培养的人才自主择业，优秀人才大多流入条件优越、机会较多的中心城市，只有少部分毕业生在当地就业，从笔者调查的四所大学2006年学生就业状况看（见表3－2），学生在当地就业的比例都没有超过20%。二是地方政府领导轻视教育的观念使其不重视大学建设。教育的功效很难在短期显现，这就促使部分善抓政绩工程的地方领导选择其他易见成效的事业投入。从图3－4看出，相对于直辖市和省会城市大学经费投入情况，处于地级城市的大学投入情况最差，完全到位或基本到位为72%，而其他大学已达到了90%，难以保证和不能保证的比例也比其他大学高，这说明处于地级市的大学没有受到地方政府的重视，得不到相应的发展经费。三是地方财政本来就吃紧，更不愿意拿出过多资金投入地方大学建设。四是大学教学、科研与地方经济发展脱节，不能满足或促进地方经济发展，因此不能调动地方政府支持的积极性。

表3－2　四所被调查大学2006年学生在当地就业所占比例

资料来源：四所院校招生就业处统计档案。

图3－4　高等学校经费投入情况

资料来源：王保华，张婕主编：《高等教育地方化——地级城市发展高等教育研究》，人民教育出版社2007年版，第176页。

总之，大学地方性不能凸显，地方政府扶持大学的主动性难以激发，促使大学在处理学校、社会、政府之间的关系时陷入极度矛盾之中，一方面大学希望最大限度地保持自主权，以便应对日益复杂的内外环境；另一方面随着规模的扩张，学校发展需要各种资源，尤其是财政上对政府和社会又有极大的依赖性，便只好接受教育行政部门的控制，以获得更多资源。因为政府仍然掌握着太多的高等教育资源和学校发展资源，行政审批和行政许可的内容仍然很多，以致教育行政部门把它作为奖励或处分大学的手段和砝码。目前政府有关部门控制大学的办法之一就是搞各种各样的评比和教育教学质量评估。因为这些评比和评估是大学获得资源的重要渠道，所以大部分大学更热衷于这些评比和评估。为了在评比和评估中取得好的结果，大部分大学不惜劳民伤财，甚至弄虚作假，冲击教师正常的角色扮演。访谈中我们发现，在学校迎评动员中，个别学校校长或书记扬言，“谁在评估中砸了学校的饭碗，我们就砸他的饭碗”，“谁在评估的时候毁了学校，学校就会毁了谁”，因此，在整个评估过程中大部分教师终日诚惶诚恐，不能自由地扮演自己的各种学术角色。教师不得不违背良心地配合学校做自己极不情愿的事。访谈中有教师抱怨：

那年夏天，我听说，许多大学的相关工作人员都在加班工作。以前的试卷没有存档怎么办？花钱雇学生抄，一堆堆的试卷抄出来之后还要进行仿旧处理。毕业论文没有英文摘要怎么办？花钱雇人补。一个暑假过去，假材料做成了，人累瘫了，加班费开出一大堆……

由于各校在“迎评”工作中竞相攀比拔高，这项初衷良好的工作，在一些大学走了样、变了味，引来种种质疑。

质疑主要集中在几个方面：一是弄虚作假。一些大学教师诉说，评估前，最重要的任务是加班加点地按照评估要求修改和补齐过去几年的试卷、论文、教案，实在忙不过来就让学生一起造假。二是铺张浪费。为“迎评”大拆大建、添置设备，为评估专家提供无微不至的接待服务，临走时甚至送上贵重礼品，评估结束学校欠下一大笔外债。三是形式主义。评估专家主要由各校抽取的代表组成，这次你评估人家，下次就是人家评估你，所以结论基本都是“优秀”。在一些教师眼中，评估成了“学校领导作假、评估专家作秀”的过场戏。

此外，在评估期间，教师事务性工作量加大，由于没有迎接评估的经验，一些教学管理者或管理部门工作措施和方法不当，工作效率低，致使教师需要做许多重复性的工作。有些教师觉得自己投入到应付评估、检查的精力多于教学精力，而教学投入的减少无疑又会增加教师在课堂教学时的紧张感和对形式主义的厌恶。有的教师说，“我本来还能应付我的角色，但是在评估期间我觉得自己快垮了”。从前是备课、上课、批改作业、管学生“四面出击”，现在加上交报表、迎检查、师培、开会，就成了“八面受敌”，俨然成了“事务型”的教师了——功利的学校造就了身心疲惫的教师。

大学本科教学评估，旨在督促学校建章立制，改善办学条件，深化教学改革。把一些弄虚作假行为归罪于评估本身，是不公平的。但这些问题为什么一再出现、较大面积地出现？从表面上看，这是短视、功利思想在作祟，因为评估结果直接关系到一所学校能得到多少政策优惠、资金支持，关系到学校的荣誉、面子，评估已经演变成学校之间的一场较量；究其根源，则在于学校管、办、评全由教育主管部门一家承担的制度缺陷，若不从根本上改变这一点，评估的客观性和公正性就难以保证，教师也还会自觉或不自觉地配合学校评估演绎一幕幕闹剧。我国大学、国家、市场三者关系始终没有找到理想的平衡点，不是“一统就死”，就是“一放就乱”，症结究竟在哪？一位署名“留白”的作者曾撰文《“管的太具体，大学没希望”》号准了这一病症之脉。

因为“管的太具体”，中国的大学教育早已千疮百孔。1952年的“院系调整”，犹如一次五脏移位、伤筋动骨的大手术，使现代大学几十年实践积累的学术元气损伤大半，大学传统风鬟雾鬓，花容失色。1966年“文革”爆发，高考制度被取消，“知识无用，造反有理”，大学里的“反动学术权威”们，几乎到了人人喊打的境地，大学教育岌岌可危，大学精神奄奄一息。1970年，工农兵学员“上大学，管大学，用毛泽东思想改造大学”，简称“上、管、改”之运动兴起，大学一时成了工农兵的战斗堡垒。自上而下的“管制”，使真正的大学名存而实亡。20世纪70年代末至80年代末的十余年间，“改革春风吹遍大地”，大学百废俱兴，百花齐放，迎来了一段学术的春天。嗣后学位制度的确立，更使大学教育焕发出生机。然而好景不长，90年代以降，一切以经济建设为中心，“教育产业化”大潮兴起，学校成了企业和商店，学生成了顾客，教师成了教学雇员和学术包身工，一切举措无不“放于利而行”，焉能不斯文扫地？新旧世纪之交，作为对“院系调整”的隔代回应，又风起云涌地开始了大学合并运动、大学扩招计划以及无名有实的“学术大跃进”潮流。特别是近十年来，在量化考核的热煎猛烤、课题项目的威逼利诱、教学评估的“地毯式轰炸”之后，大学早已不复为大学，学者早已不复为学者矣！一句话，当教育的行政官僚机器加足马力、大念“紧箍咒”之时，正是大学传统及大学精神整体坍塌之日。^[7]

这正应了温家宝同志在“加强政府自身建设，推进政府管理创新会议”上发表的重要讲话，目前政府及其部门仍然管了许多不该管、管不了也管不好的事，需要进一步推进政府职能转变，使政府正确履行职责。这种情况，在高等教育领域有深刻表现，在政府与大学的关系上也有表现。戴维·奥斯本认为存在着两种政府管理的方式，一种是“掌舵式管理”，另一种是“划桨式管理”。“‘政府’这个词的词根来自希腊文，意思是‘操舵’。政府的职责是掌舵而不是划桨——政府并不善于划桨。”^[8]如果一个领导机构最佳的精力和智慧都用于划桨，掌舵将会很困难。我们需要的是一个能够把政策制定（掌舵）同直接干预（划桨）分开的政府。