中外合作办学作为高层次的办学形式，十几年来，在引进国外优质教育资源，扩大我国的教育投入，满足国民对教育的多元化需求等方面，做出了突出贡献。但对于中外合作办学而言，从其产生的那天起就被管理的问题所困扰。

（一）教育主权问题

教育主权是国家主权的一种延伸，特指一国固有的独立处理国内教育事务和在国际上保持教育独立自主的最高权力，是一国处理教育方面国际事务的最高原则，同时也不违背国际法基本原则的要求。

我国《教育法》第八章第六十七条规定“教育对外交流与合作坚持独立自主、平等互利、相互尊重的原则，不得违反中国法律，不得损害国家主权、安全和社会公共利益。”《中外合作办学条例》的第五条、第六条、第七条、第二十五条、第三十条和第六十二条的内容也对维护我国教育主权做了相关规定。教育部《关于当前中外合作办学若干问题的意见》的第二条指出，中外合作办学要坚持依法办学，规范管理；要增强合作办学的政治敏锐性，牢固树立教育主权的意识，维护好国家安全和社会稳定及正常的教育秩序。

我们在开展高等教育中外合作办学的过程中，应当依法加强中国教育机构的主导地位，积极主动地贯彻国家的教育方针以及相应的法律法规。我国在加入世界贸易组织时就承诺：在市场准入上将允许中外合作办学，外方可获得多数拥有权；在国民待遇上则不做任何承诺。由此看出，经济全球化之下的中外合作办学对我国教育主权有可能产生一定程度的冲击，主要表现为以下几个方面：

1.有限教育资源的大量流失

众所周知，我国教育资源非常短缺。在高等教育中外合作办学中，存在着一定数量的较低层次合作办学机构，收取大量学费来谋求发展是其主要的生存手段，在投入资金较少的情况下，其依然能获得中方按合作办学约定的将一定比例所得学费收入划归外方，最终形成了我国本就不富足的教育资源大量向外流失的情形。可以说，这种情况对我国的高等教育中外合作办学的健康发展十分不利。

2.外国劣质教育资源的流入

在合作办学中，我们的初衷是希望引进国外优质教育资源来发展教育。可是教育发达国家在向发展中国家输出教育的同时，也在转嫁本国教育中的危机，就如同在经济中输出落后生产线和环境污染严重的企业一样，输出的教育机构的可信度很低，教育质量低下。更为过分的是，有些国外教育机构在输入国大办学历教育时而在其本国根本就不具备相应的办学资格，这对那些教育发展中的国家带来的影响是极其不利的。

3.办学主导权失位

在高等教育中外合作办学中，为了自身利益的最大化，外方有可能争取办学主导权，这样会导致办学方向背离我国在入世时的相关承诺。允许外方获得多数拥有权，同时，国外合作方具有充足的资金或者先进的教育管理经验等优势，在合作中争夺办学的教育主导权，这样不但侵犯了我国的教育主权而且与合作办学的初心相背离，合作办学也就无意义可言。

4.文化意识

西方政治文化思想观念的渗入对我国的教育主权的影响是隐性的，容易造成教育主权的隐性流失。在高等教育中外合作办学中，不排除一些带有明显意识形态的外国教育组织和机构以及个人的进入，利用西方发达国家在经济、科技和教育方面的优势，在中国寻找和培养“西方政治思潮”和“文化攻势”的代理人，导致维护社会主义意识形态和反分化的任务变重。

（二）产权问题

中外合作办学机构有的具有独立法人资格，有的没有独立法人资格，但《中外合作办学条例》第三十七条明确规定中外合作办学机构都具有独立的法人财产权。法人财产权属于产权范畴，从整体上讲，属于共有性质，即各共有人对共有财产共享权利，共担义务。产权在法律上的清晰有两条标准：一是指产权要有比较完整的法律地位，二是产权真正得到了法律的保护。

1.管理的家族化倾向(www.daowen.com)

从现实的情况看，由于中方合作高校多以知识产权出资，缺乏管理学校的动力，土地等国有资产的所有者代表缺位等原因，外国投资者往往架空理事会、董事会或联合管理委员会，成为中外合作办学机构的实际控制者，从而使中外合作办学机构的治理带有明显的家族化倾向。这使得学校的重要职位由国外投资者的家族成员控制，学校对他们缺乏有效的激励与监督，这也造成决策权集中于国外投资人手中，他们不按照科学的决策程序和决策办法进行决策，决策的随意性较大。

2.损害教职员工的权益

产权不明晰造成了中外合作办学机构理事会（董事会）的不健全，形同虚设，对重大问题的决策（如发展规划、年度计划、审核预决算、确定员工工资标准等）带有很大的盲目性和随意性，这不仅不利于管理结构的稳定，更损害了教职工的利益，易造成优质师资的流失。

3.侵害教育消费者的利益

优质师资的流失使得中外合作办学机构师资队伍的结构层次不稳定、不合理，便满足不了教学的基本要求。教学效果不佳，不仅影响了学生学习的积极性，也造成消费者虽付出了高额学费却未能享受到优质的教育资源。部分高校为了追逐经济利益，扩大规模，不顾办学基本条件，通过盲目开办新专业，夸大招生宣传等手段，使不少考生盲目入学，最后支付了高昂的学费，却拿不到国家承认的学历文凭。

（三）完善中外合作办学组织管理的对策及法律建议

1.确立正确的教育主权观，完善相关的法律法规

教育主权作为国家主权的一部分，具有不可分割性，是必须坚决维护的。但是随着经济和教育的全球化，教育主权的内涵与形式也发生了变化。这就要求我们树立与时俱进的正确的教育主权观，现阶段最重要的是要做到既维护教育主权又有效开展教育的对外合作。

正如潘懋元先生说的“在过去对教育主权的界定，由于时代条件不同，可能较宽、较多，有些并非主权的含义或因素，也被包括在内。在过去可能不明显，而在新的时代条件下，矛盾就表现出来了”。现如今在高等教育中外合作办学中，应重新审视与教育主权有关的理论，分清教育主权中的核心权利与非核心权利，这样才能做到适度让渡边缘权利，使得更高层次权利的回归，也只有这样才真正有利于高等教育中外合作办学的健康发展。

既然我国加入了世界贸易组织，那么就要遵守它的相关规则，在服务贸易总协定允许的范围内各成员可以根据自身的情况制定目标和自行调整。因此，对于教育服务贸易而言，其绝大部分的规则制定权都掌握在我们自己手中。只要吃透了这些规则并能加以有效地利用，才能坦然应对并解决在竞争中所遇到的突发风险事件，才有能力做到依法规范高等教育中外合作办学的活动。

目前，对高等教育中外合作办学所面临的众多问题，我国正在对《中外合作办学条例》出台前的合作机构以及合作项目进行整顿。相关部门应该规范高等教育中外合作办学行为，积极稳妥地促进合作办学的健康发展。同时应坚持跨国高等教育主权中的实质和核心主权，出让或让渡属于一般国家教育权力范畴中的一般权力，目的是参与国际性的交往实践，实现对国家利益为本的更高层次的回归。此外，认真对待服务贸易总协定规则，在跨国高等教育合作办学中我国相关部门应该严格按照法律法规的要求办事，不能为了一时之利，以致损害我国的教育目的，损害国家的教育主权。

2.建立中外合作办学的现代产权制度

构建中外合作办学现代组织管理结构的前提是构建现代产权制度。

（1）实现产权清晰。中外合作办学产权不清既表现为法律上的不明晰也表现为现实运行过程中各投资主体之间经济上的不清晰。因此要使合作办学在产权上实现清晰，一是要通过立法，明确与中外合作办学法人财产权各项对应的，专属于中外合作办学出资人的类似于股权的出资者权益。这种权益要具备虚拟财产权利的特征，与实体的法人财产相分离，并可实现资本化，无论是国家财产、集体财产还是个人财产都应享有收益权、转让权和继承权。二是进一步明确各投资主体的产权。对现有的中外合作办学机构的产权进行重新界定。界定产权时，应从实际出发，根据不同情况，弄清投资来源，明确各个投资主体，将其投资及收益形成的资产划归投资者所有，尽可能做到客观公正。

（2）实现投资主体的多元化。当投资人投入学校的资产真正具有股权的性质时，中外合作办学机构就具有有限责任公司的性质，中外合作办学就变成了一个名副其实的经营教育服务产品的“公共公司”。这就为中外合作办学投资主体的多元化创造了条件。投资主体的多元化是现代产权制度的主要特征。与比较单一的产权结构相比具有明显的优势：它可以聚集更多的社会资本，一定程度上解决资金瓶颈问题，使中外合作办学能以较低的资金成本享受规模经济效益；多元化可使更多外部资本内部化，使得中外合作办学的重大决策更加民主科学，可进一步减少失误。多元化产权结构必然要求中外合作办学机构建立和完善各种规章制度，从而在更大程度上减少个人英雄主义行为的出现，使学校更多地在理性层面上运作。当然实现中外合作办学机构投资的多元化的前提是进一步完善我国的资本市场。