（一）章程的含义

《现代汉语词典》（第七版）解释为：“章程，书面写定的组织规程或办事条例。”根据《辞海》，章程的含义如下：①历数和度量衡的推算法式。②制度，法规；程式，规定。③用书面形式规定的关于一定的组织及其他重要事项的文件。国家机关颁发的章程，是法规的一种，具有法律效力。政党、社会团体制定的章程，是规定本组织内部关系的规范性文件。企事业单位根据业务需要制定的章程，是具有组织规程或办事条例等性质的规定。

显然从高等学校章程是高等学校依法自主管理的根本依据来看，高等学校章程属于章程的第三种解释，是高等学校这一社会团体规定本组织内部事务的一种共同遵守的文件，内容一般包括本组织的性质、纲领、任务、组织原则和机构、成员权利和义务等，是高等学校内部管理的制度安排、组织规程。以此为基础，我们应当把高等学校章程与其他两种章程区别开来。

首先，高等学校章程并不是政府部门制定的具有法律法规性质的“章程”，如清末制定的《钦定学堂章程》，中华人民共和国成立后政务院1950年批准发布的《高等学校暂行规程》《专科学校暂行规程》等。它们的制定主体是政府或政府教育主管部门，带有法律法规的性质，具有强制性，制定的目的是为了实现政府对学校的全面管理，而不是高等学校的自主管理，内容比较全面，涉及学校工作的主要方面，但对具体工作的规定又很简略和概括。

其次，高等学校章程不是业务性质的具体的规章制度。业务性质的具体的规章制度是一种办事条例，规定针对具体事项如何办理，十分具体而繁杂，而且因时因事制定和修改，变更比较频繁。

所以，通过以上区分，高等学校章程自然就是一种特指，仅仅指高等学校自主制定的关于学校性质、宗旨和内部管理体制的文件，它是高等学校内部管理的根本依据，是高等学校的“基本法”，并非泛指所有与高等学校管理有关的规章制度。高等学校以自己的章程管理自身，全面把握学校的发展。

总而言之，高等学校章程是指为保证学校教育教学活动的正常运行，主要就办学宗旨、学校内部管理体制、财产管理与处置等重大的、基本的问题做出全面规范而形成的自律性的基本文件。1999年，教育部在《关于加强教育法制建设的意见》中指出：“各级各类学校特别是高等学校要提高依法管理的法律意识，依据法律、法规的规定，尽快制定、完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，按章程依法自主办学。”

根据2011年11月28日以教育部第31号令的形式颁发的《高等学校章程制定暂行办法》第三条，章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。高等学校应当以章程为依据，制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作。所以，高等学校的章程要严格按照“办法”来制定，制定后并严格按照章程推进学校的各项工作进行。

“办法”规定，高等学校应当公开章程，接受举办者、教育主管部门、其他有关机关以及教师、学生、社会公众依据章程实施的监督、评估。

（二）高等学校章程的地位

1.从大学章程设立的法理依据来看

（1）高等学校章程的设立已经得到我国《教育法》的确认。

教育法是章程制定的根本法律依据。教育法实质上是由国家制定或认可并由国家强制力保证实施的调整和规定教育活动或教育关系的系统的行为规则。《教育法》是我国教育活动的根本法，是约束、调整教育活动的基础性规范。该法第二十七条规定，“设立学校及其他教育机构，必须具备下列基本条件——有组织机构和章程”。这明确地确立了章程作为学校成立基本条件的法律地位。与此规定相一致，作为专门调整高等教育领域的专门法《高等教育法》第二十七条规定，“申请设立高等学校的，应当向审批机关提交下列材料……（三）章程”。从法律位阶上看，高等教育法规和章程是“上位法”和“下位法”的关系。这既说明了章程的合法来源，同时决定了学校章程和《高等教育法》是从属关系、一般和特殊的关系。其分别体现在内容、调整对象两个方面。从内容上看，章程的内容不能违背《高等教育法》，否则，将失去效力。其次，章程的具体内容受制于教育法。章程的内容分为绝对必要记载事项、相对必要记载事项和任意记载事项。大学章程的这一法律地位，也是世界上许多国家立法的通例。《俄罗斯联邦教育法》规定，创办人创办教育机构，应提交“教育机构章程”等文件。日本《学校教育法施行规则》也规定，学校设置者在申请时，其申请书或申报书必须附加记载“校章”等事项的文件。一些西方国家的大学章程都是根据中世纪大学的特许状而建立的，法国《高等教育方向指导法》规定，公立科学文化性机构及其所属教育与科研单位，依据本法及其实施法令的规定，确定各自的章程。另外，教育行政关系是由行政法调整的教育行政机关在行使其教育行政管理职能的过程中发生的各种社会关系的总称。在这种关系中，双方的地位不对等，教育行政部门是行政人，高校是行政相对人。它们之间是隶属关系，高校处于被管理的角色。但是，一旦出现纠纷，高校在诉讼中处于主动地位，可以依照《行政诉讼法》提起诉讼。因此，行政法也是学校章程制定依据之一。

（2）大学章程不是一般的管理制度，在高校拥有“宪法”般的效力。

高校内部管理制度是由大学章程和其他制度构成的多层次体系，大学章程在这一体系中居于统领地位，是制定其他具体规章制度的依据和准则。在学校管理体系中，处于“母法”的位置，一般规章制度是“下位法”，处于“子法”的地位。章程是一般规章制度制定的依据，一般规章制度是章程的具体化。一般规章制度的内容，不能与章程相违背，否则，归于无效。

（3）学校章程是连接国家法律法规和学校内部管理规则的桥梁。

《教育法》第二十九条规定，“学校及其他教育机构行使下列权利……按照章程自主管理”。这从法律上确认了章程是学校管理的唯一依据，而不再像以前那样，依照国家的政策、有关政府部门的条例等。章程一旦获得教育行政部门的核准和审批，章程中规定的内容，不仅对学校内部人员和机关产生约束力，对学校外部有关的行政机关及社会团体都具有约束力。关于违背章程、而不违背法律的事件，学校可以根据章程的规定自行处理。当然，一旦违背法律，自然会导致司法的介入。

2.从章程在高校自身管理中的作用看

（1）大学章程是依法治校的基础，是学校成立的要件。

依法治校是依法治国的重要组成部分，是大学管理现代化的一个重要标志和必然趋势，制定大学章程是依法治校的重要环节，是大学自主管理、依法治校的法律基础。依法治校就是按照法的模式、法的精神、法律条规来治理学校。大学章程作为大学精神的集中体现和大学行为的总的规范，实际是法的治理模式、法的精神和法律条规在一所大学的进一步延伸和具体化、个性化。大学章程要对学校制度、学校结构和学校机构做出规定，这些规定不仅是学校具体管理制度的根据，也是衡量学校是否依法办学的主要基础。只有使学校的决策和工作方式转变到以大学章程为依托的轨道上来，才能避免以言代法和以罚代法的现象，使大学在法律、法规、规章赋予的权力范围内履行法定的责任和义务。随着我国法治化进程的加快以及个体权利意识的增强，高校管理过程中不可避免地出现新旧价值的碰撞和权力的冲突，所以如何划分学校内部权益，满足各自的价值取向将成为我国高校发展必须解决的问题，而章程就是明确学校内、外部权利义务的规章制度。我国的管理者也意识到了这一点，在《教育法》《职业教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》等法律中都明确规定了章程是学校成立的基本要件，并在《国家教委关于实施<中华人民共和国教育法>若干问题的意见》中指出，“各级各类学校及其他教育机构，原则上应实行‘一校一章程’，《中华人民共和国教育法》施行前依法设立的学校及其他教育机构，凡未制定章程的，应当逐步制定和完善学校的章程，报主管教育行政部门核准”。

（2）大学章程是民主管理的条件，是学校运行的必要规范。

大学章程是大学中的“宪法”，统领着大学中各类规章制度，是实现大学民主管理的条件。民主管理既是我国民主政治的内在要求又是大学管理决策的价值取向。只有民主的管理才能保障管理主体和管理对象、学校与教师、学生间的权力和义务，确保校园内不同的人群、不同的利益主体的合法权益得到尊重和关注，从而调动他们的积极性和创造性，提高办学效率和效益，促进学校的发展。同时，学校的运行，首先应遵守法律、法规和行政规章等外部规范。外部规范规定了学校这一主体必须做什么、可以做什么和禁止做什么。学校本身是一个法律“拟制”主体，它的行为必须落实到组织内的具体人员身上才有意义。国家法律只决定社团、法人可以干什么事，而社团和法人章程所调整的独特内容是决定由哪些人去干这些事，学校章程不仅是一个“责任到人”的细化过程，更是一个从学校立法共性到学校个性的确认。

（3）大学章程是学校内部各项规章的基础，是自主办学的条件。

任何的管理都离不开规章制度，大学更是如此。大学规章制度是大学决策机构依据法律、法规的规定，在其办学自主权范围内制定的管理规范。其中，大学章程是大学根据法律法规制定的，是关于大学的办学宗旨、内部管理体制等重大问题的规范性文件，而其他的各项规章制度是大学根据法律法规和大学章程规定的权限和范围，制定的大学内部具体管理文件。大学章程具有很强的原则性、可操作性和指导性，是对学校重大的、基本问题做出的明确规定，对一般问题做出的原则规定。大学章程为其他各项内部规章制度提供基本的法律依据，规定大学内一般规章制度建设的方向和价值选择。其他规章制度只就大学的局部问题或局部问题的某一方面做出规范，一般只是具有针对性，对象明确，如校园管理制度、学籍管理制度、学校卫生管理制度等。大学章程是大学的“宪法”，比大学的一般规章制度更具有权威性和约束力，是学校内部各项规章制度的基础。发达国家的大学几乎都有自己的章程，大学章程是他们成立的基础，决定了他们依法治校的权力范围，是他们自主办学的依据，直接体现大学法人的意志。我国的大学章程是在我国法律、法规及相关规章制度的前提下，由教育行政部门监督，并在教育部门备案，虽然还没有通过国家立法程序上升为法律，但也具有推定的效力。不但对学校内部，还对教育行政主管部门、家长以及其他社会各界具有一定的约束力，是学校自主办学、学术自治的基本保证。

3.从大学章程对大学外部关系的作用看

（1）正确调整国家、大学与社会的需要。

要正确和合理地对公立大学内、外部教育主体的利益关系加以调整和分配，只有通过大学章程的形式予以规范。在规范内部关系方面，明确投资者、管理者和举办者之间的权利（力）、责任和义务，确认、保护和形成有效的学校领导体制及运行机制，从而使公立大学的章程不仅成为调整政府与学校关系的有效制度途径，而且也确保公立大学根据其自身的发展以确立其“自治”的办学性质；在外部关系方面，明确公立大学与社会其他经济主体之间的权利与义务，从而使公立大学作为法人独立承担法律义务和责任。因此，在上述各种法律关系中，大学必须按照章程实施管理，依法治校。

（2）大学章程是举办者、投资人对学校进行监控、监督的手段。

对于民办大学来讲，举办者一旦把自己的财产投入学校，就不再有处置权，民办大学作为独立的法律主体，可以在法律规定的范围内自主地行使法人财产权，对此，《民办教育促进法》有明确规定。那么，学校的举办者通过什么途径来监控学校的办学者，以保证自己的利益不受损害呢？这个途径就是学校章程。

（三）高等学校章程的内容

根据《高等学校章程制定暂行办法》规定，我国高等学校的章程应当载明以下内容：(www.daowen.com)

（1）学校的登记名称、简称、英文译名等，学校办学地点、住所地；

（2）学校的机构性质、发展定位，培养目标、办学方向；

（3）经审批机关核定的办学层次、规模；

（4）学校的主要学科门类，以及设置和调整的原则、程序；

（5）学校实施的全日制与非全日制、学历教育与非学历教育、远程教育、中外合作办学等不同教育形式的性质、目的、要求；

（6）学校的领导体制、法定代表人，组织结构、决策机制、民主管理和监督机制，内设机构的组成、职责、管理体制；

（7）学校经费的来源渠道、财产属性、使用原则和管理制度，接受捐赠的规则与办法；

（8）学校的举办者，举办者对学校进行管理或考核的方式、标准等，学校负责人的产生与任命机制，举办者的投入与保障义务；

（9）章程修改的启动、审议程序，以及章程解释权的归属；

（10）学校的分立、合并及终止事由，校徽、校歌等学校标志物、学校与相关社会组织关系等学校认为必要的事项，以及本办法规定的需要在章程中规定的重大事项。

（四）高等学校章程的制定和修改

1.学校章程的制定

学校章程的制定涉及制定依据、制定原则、制定的主体和程序三个问题。

学校章程的制定依据包括法律依据和现实依据。法律是由国家制定或认可、由国家强制力保障实施的国家意志，是各社会主体行为的基本规范，也是制定学校章程的直接依据。此处的法律指《教育法》《高等教育法》等。现实依据是指学校所处的客观实际，依照学校的实际情况来制定学校章程。

依据《高等学校章程制定暂行办法》第四条，高等学校制定章程应当以中国特色社会主义理论体系为指导，以宪法、法律法规为依据，坚持社会主义办学方向，遵循高等教育规律，推进高等学校科学发展；应当促进改革创新，围绕人才培养、科学研究、服务社会、推进文化传承创新的任务，依法完善内部法人治理结构，体现和保护学校改革创新的成功经验与制度成果；应当着重完善学校自主管理、自我约束的体制、机制，反映学校的办学特色。

（1）起草章程。根据《高等学校章程制定暂行办法》第十六条，高等学校应当按照民主、公开的原则，成立专门起草组织开展章程起草工作。

章程起草组织应当由学校党政领导、学术组织负责人、教师代表、学生代表、相关专家，以及学校举办者或者主管部门的代表组成，可以邀请社会相关方面的代表、社会知名人士、退休教职工代表、校友代表等参加。根据《高等学校章程制定暂行办法》第十七条、十八条的规定，高等学校起草章程，应当深入研究、分析学校的特色与需求，总结实践经验，广泛听取政府有关部门、学校内部组织、师生员工的意见，充分反映学校举办者、管理者、办学者，以及教职员工、学生的要求与意愿，使章程起草成为学校凝聚共识、促进管理、增进和谐的过程。章程起草过程中，应当在校内公开听取意见；涉及关系学校发展定位、办学方向、培养目标、管理体制，以及与教职工、学生切身利益相关的重大问题，应当采取多种方式，征求意见、充分论证。

根据《高等学校章程制定暂行办法》第十九条，起草章程，涉及与举办者权利关系的内容，高等学校应当与举办者、主管教育行政部门及其他相关部门充分沟通、协商。第二十条、二十一条、二十二条规定，章程草案应提交教职工代表大会讨论，学校章程起草组织负责人，应当就章程起草情况与主要问题，向教职工代表大会做出说明；章程草案征求意见结束后，起草组织应当将章程草案及其起草说明，以及征求意见的情况、主要问题的不同意见等，提交校长办公会议审议；章程草案经校长办公会议讨论通过后，由学校党委会讨论审定；章程草案经讨论审定后，应当形成章程核准稿和说明，由学校法定代表人签发，报核准机关。

（2）章程核准与监督。《高等学校章程制定暂行办法》第二十三条规定，地方政府举办的高等学校的章程由省级教育行政部门核准，其中本科以上高等学校的章程核准后，应当报教育部备案；教育部直属高等学校的章程由教育部核准；其他中央部门所属高校的章程，经主管部门同意，报教育部核准。

章程报送核准应当提交以下材料：①核准申请书；②章程核准稿；③对章程制定程序和主要内容的说明。

核准机关应当指定专门机构依照本办法的要求，对章程核准稿的合法性、适当性、规范性以及制定程序进行初步审查。审查通过的，提交核准机关组织的章程核准委员会评议。

章程核准委员会由核准机关、有关主管部门推荐代表，高校、社会代表以及相关领域的专家组成。

2.章程的修改

核准机关应当自收到核准申请2个月内完成初步审查。涉及对核准稿条款、文字进行修改的，核准机关应当及时与学校进行沟通，提出修改意见。

有下列情形之一的，核准机关可以提出时限，要求学校修改后，重新申请核准：①违反法律、法规的；②超越高等学校职权的；③章程核准委员会未予通过或者提出重大修改意见的；④违反本办法相关规定的；⑤核准期间发现学校内部存在重大分歧的；⑥有其他不宜核准情形的。

学校章程的修改，涉及修改的主体和程序两方面的问题，其中修改的主体又涉及修改建议提出主体和修改建议表决主体。

根据学校章程的性质和我国学校教育的实际情况，提出修改章程的建议主体应该包括所有受学校章程规范或影响的主体，具体包括学生、教职员工、学校的办学者和其他社会公众。修改章程的表决主体如同章程的制定主体一样，理论上讲应该是学校举办者，或是举办授权的主体，或者是能够代表举办者利益和意志的其他主体。另外，表决还存在一个表决生效的问题，需要在章程制定时予以明确。

学校章程的修改必须遵守社会的秩序和道德，学校章程的修改程序不得违背法律的禁止性规定，不能规避法律规定的强制性义务，不能损害捐资人和受教育者的利益。

学校章程的修改程序包括：提出修改章程的提议；将提议修改的内容提前通知有权主体；有权主体讨论表决；及时报送审批。原章程修改后，学校就将原章程和修改本一并报审批机关批准，经核准机关核准的章程文本为正式文本，批准之日为修改后章程的生效之日。高等学校应当以学校名义发布章程的正式文本，并向本校和社会公开。

高等学校发生分立、合并、终止，或者名称、类别层次、办学宗旨、发展目标、举办与管理体制变化等重大事项的，可以依据章程规定的程序，对章程进行修订。高等学校章程的修订案，应当依法报原核准机关核准。章程修订案经核准后，高等学校应当重新发布章程。