中国高等教育改革与发展中的一系列标志性的重大事件与活动，形成了高等教育法治建设阶段性的显著特征。我国的高等教育法治建设起步于中华人民共和国成立初期，改革开放之后伴随法治理念的确立而快速发展，至今已初步形成以《教育法》为基本法、以《高等教育法》和《学位条例》等专门法律为重点，辅之以多部教育行政法规、地方性法规及规章在内的法律规范体系，并在依法治国背景下加快建设包括实施、监督和保障体系等在内的高等教育法治体系。中华人民共和国成立70余年来，我国高等教育法治建设可以划分为起步探索、艰难维持、逐步恢复、快速推进、全面深化五个历史阶段。

（一）1949—1957年：起步探索阶段

1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，自此之后的七年间，社会主义革命在纲领的指导下在全国范围内各个领域展开。纲领第四十一条规定：“人民政府的文化教育工作，应以提高人民文化水平，培养国家建设人才、肃清封建的、买办的、法西斯主义的思想，发展为人民服务的思想为主要任务。”因此，在高等教育领域内，社会主义革命的主要任务就是接管、改造和管理深受国民政府和美帝国主义影响的高等学校，将其转变为“新民主主义的，即民族的、科学的、大众的文化教育”。同时纲领还提出应当“有计划有步骤地实行普及教育、加强中等教育和高等教育”，在这个具有宪法地位的法律文件中对高等教育做出了“有计划有步骤”发展的规定，奠定了新中国高等教育发展基调和法律地位。

当时，全国共有高等学校227所，其中公立学校138所，私立学校65所，接受国外津贴的教会大学24所。而且这227所高校的205所是由国民政府建立，大多需要进行改造，少数甚至需要进行取缔。为此，在纲领的指导下，1950年，第一次全国高等教育会议通过了《高等学校暂行规程》《专科学校暂行规程》《私立高等学校管理暂行办法》《关于实施高等学校课程改革的决定》《关于高等学校领导关系的决定》等重要政策法律文件，明确了我国高等教育发展的方针和任务及高校组织运行规则，为处于起步阶段的高等教育发展奠定了坚实的法制基础，而我国高等教育立法也由此拉开序幕。

之后，国家又陆续颁布了《高等学校课程草案》（1950）、《关于照顾归国华侨学生（包括港澳学生）入学的暂行办法》（1951）、《关于改革学制的决定》（1951）等文件。其中，《关于改革学制的决定》强调“高等学校毕业生之工作由政府分配”“大学和专门学院得设研究部”“各种高等学校得附设先修班或补习班”，这一政策性文件对高等教育的学制、学生管理和分配制度做出了方向性的规定，为高等教育法制后续发展起到了指引性作用。

1953年，通过了《关于一九五三年全国高等学校院系调整的计划》《关于加强高等学校与中等技术学校学生生产实习工作的决定》《关于修订高等学校领导关系的决定》《高等学校培养研究生暂行办法（草案）》《关于改进和发展高等师范教育的指示》等重要政策法规，从政策层面明确了高等教育院系调整的方向，确立了高等教育领导体制，指明了高等师范教育的发展路线；从法律层面规定了高等学校研究生培养的重要事项，为进一步奠定我国高等教育的基本格局发挥了重要作用。

1954年9月，中华人民共和国第一部《宪法》颁布实施，虽然其在内容上并没有对高等教育进行直接规定，但是其颁布实施却全面加快了中国社会主义法律体系的建设，开启了高等教育法治建设新篇章。1956年5月颁布的《中华人民共和国高等学校章程草案》第一条规定：“中华人民共和国高等学校的基本任务，是适应国家社会主义建设的需要，培养具有一定的马克思列宁主义水平，实际工作所必需的基本知识……”，我国高等教育体制初步形成。

以这些政策规章为依据，我国开始建立由中央人民政府教育部统一领导的，以“理论与实际一致”为教育方法、以“培养具有高级文化水平，掌握现代科学和技术的成就，全心全意为人民服务的高级建设人才”为宗旨，以“进行革命的政治及思想教育”“适应国家建设的需要，进行教学工作，培养通晓基本理论并能实际运用的专门人才”为基本任务，以“新民主主义的革命政治课程”为主要教学内容的高等学校。同时，人民政府以“培养工业建设人才和师资为重点，发展专门学院和专科学校，整顿和加强综合性大学”为方针，对全国高校的院系设置进行了大规模的调整。1957年，院系调整基本结束，高等教育领域内的社会主义革命也基本完成，高校全部收归教育部和政务院有关部委直接管理，旧中国的半殖民地半封建的教育事业转变为社会主义教育事业。

（二）1958—1977年：艰难维持阶段

1958年掀起的“大跃进”浪潮导致法律虚无主义开始蔓延，“要人治不要法治”的论调使起步中的法制建设跌入低谷、徘徊不前。1958年5月，党的八大二次会议通过的总路线及其基本点，正式拉开“大跃进”大幕。同年9月，中共中央、国务院《关于教育工作的指示》中提出“以十五年左右的时间来普及高等教育”的发展目标，“教育大革命”席卷全国。为改变“教育大革命”中出现的“重数量增长、轻质量提高”，“重生产劳动、轻教学科研”以及“重政治运动、轻科学管理”等方面的问题，同时在“调整、巩固、充实、提高”八字方针的指导下，在“全党大兴调查研究之风”的号召下，1961年3月至9月，教育部、中宣部和中央书记处先后主持起草了《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》（又称《高教六十条》），经数次易稿，最终于9月15日正式批准试行。《高教六十条》是中华人民共和国高等教育史上第一个规范化工作条例，它对规范高等教育的发展、整顿高校的教育秩序，以及促使高等教育摆脱“教育大革命”混乱局面而走上正常发展轨道起到了决定性的作用。

首先，为解决高校数量过多但教学质量低下的问题，《高教六十条》提出“高等学校必须以教学为主，努力提高教学质量”，强调了正确处理教学工作与生产劳动、科学研究、社会活动之间关系的重要性，并对高校教学时间和劳动时间做出了具体规定，切实确立教学工作在高校各项工作中的核心地位。其次，为重新确立教师和知识分子在教学和科研中的主导作用，在学术自由问题上，《高教六十条》重新强调“百花齐放、百家争鸣”的方针，以求能“积极发展各种学术问题的自由讨论”。从而促进教学质量的提高；在教师与学生的关系上，充分强调了教师的主导地位，“各种教学环节，都要在教师的指导下进行”，但同时也要注意听取学生的意见，以达到教学相长的目的；在教师培养问题上，要充分发挥老教师的作用，并有计划地培养和提高青年教师，以达成高校教师的根本任务——认真教好学生，完成教学任务。最后，为改善高校管理无序的状态，解决高校领导体系混乱等问题，《高教六十条》首次明确了高校的领导制度是“党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制”，并第一次对党在高校的权力层级做出了明确规定，即“党的领导权力应该集中在学校党委员会一级，不应该分散”，不能“包办代替”学校行政组织和行政负责人的工作。

在调整“教育大革命”结果的同时，《高教六十条》同样在高等教育发展的一些重要方面做出了开创性的规定，比如我国研究生培养工作就起步于此。《高教六十条》提出：“高等学校应该重视培养研究生的工作，根据教师条件和科学研究的基础，招收研究生，培养科学研究人才和高等学校师资。”同时还对研究生的选拔标准、学习期限、培养计划等方面的内容首次做出了规定，为我国研究生培养制度的正式建立奠定了基础。至1963年初，《高教六十条》的试行范围已经从最初的26所教育部直属高等学校扩大到全国范围内的222所学校，它使大部分高校的教学秩序重新步入正轨，也使我国高等教育逐渐从“教育大革命”的混乱中解脱出来。

然而，随着1966年“文化大革命”的爆发，高等教育原有的管理规章制度几乎完全被废除，取而代之的是以“教育革命”为中心的各种违背教育规律的政策，正常的高等教育管理被破坏，教育法制建设几乎已无立足之地，高等教育法治建设长达十年处于停滞状态。(www.daowen.com)

（三）1978—1998年：逐步恢复阶段

1978年党的十一届三中全会召开，是全国各领域发展历程中的划时代事件，教育领域开始了拨乱反正，在国家工作重心从“以阶级斗争为纲”转移到“以经济建设为中心”，并且我国在人治与法治的论争中最终确认了法治理念的背景下，因“文化大革命”导致的教育满目疮痍的局面逐渐改变，高等教育法制建设迎来转机，高等教育法治化进程步入正轨。

1978年10月，在教育部的主持下，《高教六十条》被重新修订为《全国重点高等学校暂行工作条例（试行草案）》（又称新《高教六十条》）。该条例在全国范围内的重点高等学校试行，在1980年《学位条例》颁布之前，一直是我国高等学校建设和发展在法律意义上的行为准则。1980年2月12日，第五届全国人大常委会第十三次会议正式通过了《学位条例》。《学位条例》不仅成为我国第一部由全国最高立法机关制定的高等教育法律，也是整个教育方面的第一部法律，正式开启了改革开放后的教育立法新进程。此后高等学校普遍设立学位评定委员会等机构，新《高教六十条》中学术委员会的职责被分化，甚至出现形同虚设的现象，其对高等教育的指导作用逐渐被新出台的法律法规所取代，我国高等教育立法开始向着体系化、规范化以及科学化的方向发展。

除此之外，这一时期高等教育法制建设还主要围绕恢复高等教育的基本制度、基本秩序，规范管理制度，加快教育体制改革，推动研究生教育发展等主要内容展开。为此，国家颁布了《高等学校研究生工作暂行条例（草案）》（1978）、《中共中央关于教育体制改革的决定》（1985）、《高等教育管理职责暂行规定》（1986）、《普通高等学校招收保送生的暂行规定》（1988）、《普通高等学校学生管理规定》（1990）、《普通高等学校教育评估暂行规定》（1990）等一系列政策法律文件，其规范的内容不断扩展、丰富、具体，特别是中共中央关于教育体制改革的决定》等重磅文件的出台，为恢复高等教育发展及推动教育体制改革奠定了坚实法制基础。

1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，需要高等教育体制和结构随之做出重大调整，因此，要加快高等教育法治建设，以服务于这一重大的变革。因此，在《中国教育改革和发展纲要》（1993）中第一次明确，要加强教育法制建设，进一步完善执法监督体系，加快步入依法治教轨道。教育法制向教育法治阶段迈进的步伐加快，具有改革特点的重要法规与政策陆续出台，如《关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》（1993）、《关于学位与研究生教育改革和发展的若干意见》（1993）、《关于中央部门所属普通高等学校深化领导管理体制改革的若干意见》（1993）、《关于重点建设一批高等学校和重点学科点的若干意见》（1993）、《关于进一步改革和发展成人高等教育的意见》（1993）、《关于进一步改革普通高等学校招生和毕业生就业制度的试点意见》（1994）、《国务院关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》（1994）、《关于高校合作办学中有关问题的意见》（1996）等政策法规文件，巩固了高等教育改革的成果，又为深化改革提供了重要的法治保障，确保了高等教育发展的稳步推进。

另外，《中国教育改革和发展纲要》提出要“加快法制建设”，走“依法治教”道路，而其中重要一环便是制定基本的和亟须的教育法律，力求在20世纪末完成初步的法制建设工作。在纲要指示下，高等教育立法被纳入议事日程。《高等教育法》从起草到最后通过经过了13年，于1998年8月29日由第九届全国人大常委会第四次会议审议通过，审议次数之多在新中国教育法制史上是空前的。至此，我国拥有了第一部系统规范高等教育内外部社会关系和自身组织活动的专门法律。而且在起草和审议的过程中，针对一些长期具有争议性的议题各方代表展开了深入讨论甚至是激烈的争论，以达成最大程度上的共识，如在高等学校内部领导体制问题上规定“中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”为高校的领导体制，并确定双方的职责；在教育方针上，“为社会主义现代化建设服务”成为新的教育方针，同时增加受教育者“德、智、体”等方面发展的表述；在办学自主权上，明确高校的法律地位和办学自主权，规定“高等学校自批准设立之日起取得法人资格”；高校在招生、教学、科学研究、组织机构设置等七个方面享有办学自主权。而对于未能达成共识的问题，委员们对不同的观点以及方案进行反复推敲、对比以及权衡，并最终按照多数委员的意见加以确定。如果将初审稿与通过稿加以对比，可以明确感受到该法在制定过程中所体现的改革精神。这些立法经验为之后的教育立法提供了重要参考。它是对中华人民共和国成立近50年来，尤其是改革开放20年来高等教育经验的历史性总结，也是高等教育法治建设与实践的顶层成果，第一次从法律层面对高等教育的基本制度、管理体制、投入体制、学校的组织及各类活动、教师和学生的权利与义务等方面进行了全面的规范，为高等教育依法治教、高等教育事业的改革与发展提供了重要法律依据。

（四）1999—2015年：快速推进阶段

1999年《高等教育法》正式实施，“依法治国”被写入《宪法》及《关于全面推进依法行政的决定》颁布，高等教育法制建设迎来重要机遇期，高等教育法治化进程快速推进。

这一时期，围绕着《高等教育法》的实施，中央和省级政府依法管理高等教育，促进高等学校依法规范办学，推动高等教育的高质量健康发展，国务院和教育部相继颁布了《关于加强教育法制建设的意见》（1999）、《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》（1999）、《“985工程”建设管理办法》（2004）、《普通高等学校学生管理规定》（2005）、《高等学校学生行为准则》（2005）、《“211工程”建设实施管理办法》（2003）、《关于做好普通高等学校本科学科专业结构调整工作的若干意见》（2001）、《教育部关于加强国家重点学科建设的意见》（2006）、《国家重点学科建设与管理暂行办法》（2006）、《高等学校信息公开办法》（2010）、《全面推进依法治校实施纲要》（2012）、《高等学校章程制定暂行办法》（2012）、《学校教职工代表大会规定》（2012）、《高等学校学术委员会规程》（2014）《普通高等学校理事会规程（试行）》（2014）、《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》（2014）等一系列关于高等教育法制建设、高等教育布局发展、高校制度建设等重要问题的政策、制度及法律性文件，特别是2010年中共中央国务院发布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，就高等教育发展进行科学谋划，并对提高高等教育质量、提升科学研究水平、增强社会服务能力、优化结构办出特色明确了具体要求和路径。以为纲要指引，密集颁布了系列规章与政策，全面深化高等教育领域综合改革，全面推进依法治教，高等教育法治建设持续、快速推进。随后，高等教育领域行政审批制度改革取得重要进展。

（五）2016年至今：全面深化阶段

2015年12月27日，全国人大常委会通过《关于修改<高等教育法>的决定》，这是《高等教育法》实施17年后第一次修改，修改后的《高等教育法》于2016年颁布实施。伴随着《高等教育法》（2015年修正）的全面实施和“全面依法治国”战略的深入实施，高等教育法治建设步入全面深化阶段。《高等教育法》（2015年修正）根据高等教育的现状和问题，结合当前的形势与任务，对高等教育办学方针、人才培养、高校设立、管理体制改革、学术委员会职责、评价与监督制度、经费筹措等内容进行修订。具体措施包括在高等教育的方针中增加了“为人民服务”“与社会实践相合”以及人才培养规格中“美”的要求，体现新时代的发展理念；将专科学校的审批放至省一级人民政府，增强省级政府的高等教育管理权；增加高校学术委员会的职责，明晰其具体行为准则；改革高等教育评估体系，增加“第三方评估”和“向社会公开”的内容；将教育经费筹措机制明确以“举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、高等学校多种渠道筹措经费的机制”，同时删去“设立高等学校，不得以营利为目的”的内容等，与《教育法》和《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）进行了有效衔接。可见此次修订对提高高等教育质量等具有重要意义，推动全面深化高等教育改革进入新阶段。同时《高等教育法》（2015年修正）推动了系列落实新高等教育法的规范性文件陆续出台，如国家发布了《依法治教实施纲要（2016—2020年）》（2016），《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（2017）、《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》（2015）、《国务院办公厅关于深化高校教师考核评价制度改革的指导意见》（2016）、《高等学校预防与处理学术不端行为办法》（2016）、《中央高校基本科研业务费管理办法》（2016）、《教育部直属高校基本建设管理办法》（2017）、《普通高等学校辅导员队伍建设规定》（2017）、《关于深化产教融合的若干意见》（2017）、《普通高等学校学生管理规定》（2017）、《高校思想政治工作专项资金管理暂行办法》（2018）、《关于全面加强基础科学研究的若干意见》（2018）、《学生资助资金管理办法》（2019）等政策法规，全力破除制约高等教育改革发展的体制机制障碍，进一步扩大和落实高校办学自主权，为新时期高等教育改革发展提供了坚强的法制保障。《高等教育法》（2015年修正）的实施开启了高等教育法治建设的新征程，正在进一步全面、系统、深入推进中国特色现代大学制度建设，为高等教育治理、保障高校改革发展创造了良好的制度环境，高等教育法治体系进一步完善，推动高等教育法治建设走深走实。2018年12月29日，全国人大常委会再次对《高等教育法》进行了修正。