关于城市高度限制，不同于其他国家城市（表2—7）一概以数值高度做简单限定，上海公共租界1916年新颁布的西式建筑规则中有关高度限定与美国纽约市1916年颁布区划制都一致采用了建筑高度与街道宽度之间的比例关系进行控制，体现出对于高楼建造与城市公共空间更加紧密的关联性。区划制，又称分区规划制（Zoning Law，简称分区制），是土地使用控制的方式之一，也被认为是西方国家在面对过快的城市化进程中引发的城市问题而采取的一种社会公共管理政策，用以控制、规划城区成长和发展的一种政府手段^[92]。虽然近代上海公共租界工部局对城市规划建筑管理制度的探索几乎与西方城市同步，但是其中对于土地使用控制由于经济发展以及行政区划的局限性最终也未能建立一套完整的法案体系，关于建筑高度与城市街道的关联也只是体现在了建筑法则里面，缺乏与完整城市规划发展统一的一整套法令体系，在相同时间维度上，纽约通过建立完整的区划制度，对摩天楼设计进行有效控制，对城市空间摩天楼建造起到了非常积极的良性引导作用。

1.纽约区划法案的制定及主要内容

1889年，纽约建筑法规（building code）首次允许建筑使用金属框架结构（mental-skeleton construction），但对大楼高度毫无限制，由于经济飞速发展地价飞涨，开发商疯狂开发致使摩天楼激增，至1913年，纽约市11—20层高的大楼近1 000幢，51幢21—60层高摩天大楼^[93]。这一近乎失控的建筑无限生长对城市公共环境及城市人口居住产生巨大影响，也极大推动了分区法案在纽约的率先制定与执行^[94]，当时纽约城市化发展表现出土地使用混乱，及工业大发展背景下移民人口急剧膨胀，导致城市环境卫生恶化的主要局面。1889后允许使用框架结构的政策大大刺激了纽约摩天楼的发展，到20世纪初，随着经济发展，人口的迅速膨胀，整座城市的公共卫生与安全状况及建筑内部使用性都到了非常严峻的局面，极高的建筑容积率，拥挤的交通，极度缺乏的日光与新鲜空气，这都成为纽约城市空间发展中遇到的严重问题。在曼哈顿下城区的金融中心区，越建越高的摩天楼给街道造成了巨大的阴影，甚至是街道对面的高楼同样被笼罩在阴影之下。

即使纽约市城市空间发展所面临情况一直不容乐观，但相关区划法案的出台仍经历一段漫长的讨论过程。事实上，从19世纪90年代起，都市改革与城市美化运动的支持者们（Urban reformers and City Beautiful advocates）就已经在推动对建筑高度的限制规定，当时建筑师汤姆森（Thomas Hastings）就建议将建筑高度定在8～10层^[95]，1896年，胜家大楼（Singer Building）的建筑师恩斯特·弗莱格提出，需要依据街道的宽度制定公式来限制建筑的高度及建筑体量，同时提出限制建筑的塔楼占基地的四分之一。^[96]弗莱格的提议可以说是1916年区划法案的前身，但是这一计划仅仅获得当时媒体的赞扬，但是却在获得政治支持的阶段失败了。自1906年到1908年，对于限制建筑高度在修正建筑法规中展开，但提案最终还是夭折。尽管1909年后，新一任纽约市张威廉·盖纳（William J.Gaynor）和曼哈顿区区长乔治（George P.McAneny）执政时期对此提案多有认同，市议会也非常支持，但是在资本的世界缺少商业及支持开发商利益的改革，其立法化道路仍然十分艰难。直到1913年，这一法案才逐渐具体化开始起草细则。1914年第一次世界大战爆发，摩天楼建造受到影响，1915年纽约公正大厦建成（Equitable Building）（图5—3—5），有文章称它是促使纽约第一部区域制最终出台的重要诱因，原因是这幢大楼面宽200英尺，高542英尺，不间断的单一立面给其北面四幢建筑造成了巨大的阴影，同时它的总建筑面积是其地块面积的30倍，被当时媒体称为过度开发极度贪婪的典范，如果按照1916年区划法案进行控制的话，该地块上仅能建成总建筑面积约12倍地块面积的体量摩天楼。1916年7月25日，纽约市评议委员会（New York City Board of Estimate）通过了第一部区域制法案。^[97]

图5—3—5　纽约曼哈顿下城区摩天楼，中为公正大厦

2.区划法案中的具体规则及其影响

纽约建筑高度评审委员会报告称“城市土地的非有效利用会直接造成租赁者的高成本与投资者的低收益。诚然，建筑管制性政策看似荒谬，但与放任型政策相比，更能促进土地的有效利用，通过实施切实的管制性措施，可以有效地提升投资安全性。”^[98]纽约法案主要包括三方面内容：第一，对城市空间进行明确的功能分区，包括商业区（commercial），居住区（residential）及无限制区（unrestricted）；第二，为解决摩天楼无限制建设造成城市光与空气问题的“曼哈顿峡谷效应”（Manhattan’s canyons），针对性制定建筑限高的基本公式，称为分区封套（“zoning envelop”），要求当建筑直升一定高度后需进行退台处理；第三，当建筑平面小于等于基地四分之一面积时，建筑则可不限高度建造。法案同时规定法令适用于所有的商业高层，包括办公建筑，轻工业厂房（light manufacturing lofts），或者公寓式酒店。^[99]分区法案中共有五个基于街道宽度和退台角度制定的规则公式，最终反映在不同的“街道分区”（districts）中，以纽约曼哈顿下城区为例，在“1 1/2倍区域”，街道宽100英尺，在第一次退台处理前，建筑可直接建到150英尺高度，在此之上，体量需以1∶3的比例退台处理，也就是说每退1英尺可以建高3英尺。在位于“2倍区域”100英尺宽街道上，临街立面高度可直升至200英尺，而后以1∶4的比例退台处理。按照五套公式，一般来说，在大道上（avenue）的建筑一般建到14～18层时开始退台，而小街（side street）一般建至9～12层时候开始退台。（图5—3—6）

纽约区域制法规颁布后，巨大影响着城市里的摩天楼的设计与城市空间的天际线，其对摩天楼设计首要影响表现在业主大多会要求建筑师根据地块大小及所临街道情况，研究出依据法案基地可开发体量的最大值。因此，这一时期摩天楼的体量都是间由法案条例进行预设计而成，设计师并不能简单按照基地平面对角来设计建筑的极限体量，还需要综合考虑钢框架结构模数，根据建筑的退台处理的需要，结合框架结构的模数与开间深度来分析合理的退台间隔，在1∶3区域，体量12英尺的后退，可以允许36英尺的垂直高度，也就约合3层楼高度。一个16英尺的退台允许48英尺升高，大约是4层楼的高度，以卡恩设计的华尔街120号（120 Wall Street）摩天楼为例，我们可以看到区域法令对建筑体量有趣的影响，建筑师在地块上进行最有效最大化的体量设计（图5—3—7）。高耸塔楼的设计通常需要开发商投入更多的资金，也就造就了更大得投资风险。因此，在一些中等面积的地块上，许多开发商更倾向于更经济性的结构体量，以获得好的投资回报，而规避更高风险。对称的处理较为多见，体量与视觉上的平衡，尤其是当一幢建筑两面临街而且受制于两个“分区封套”时候，业主就需要从建筑的经济性出发，适当地牺牲一些租金利润。

图5—3—6　纽约曼哈顿下城区1916年区划制图，分区中以数字表示建筑高度限制，字母代表不同分区(www.daowen.com)

图5—3—7　纽约华尔街120号摩天楼对建筑高度的区划图解

其次，分区法令刺激了更大型的建筑出现，由于法令规定当建筑平面小于等于基地四分之一面积时，建筑可不限高度建造，以纽约第一高摩天楼帝国大厦为例，其地块尺寸为197英尺×425英尺，按四分之一面积计算，这也就意味着帝国大厦塔楼的平面尺寸可以达到100英尺×212英尺，按照塔楼上升总层数计算，可提供办公总面积约达15 000平方英尺^[100]（图5—3—8），因此，出现了一大批如曼哈顿银行大楼（Bank of Manhattan，1931）、第五大道500号大楼（500 Fifth Avenue，1931）、城市银行农民信托大楼（City Bank Farmers Trust，1931）的塔状摩天楼（图5—3—9）。同时，分区制也影响了摩天楼的整体风格。到20世纪20年代末，有一定数量的建筑师与评论家开始讨论名为“退台式”的新的设计方法，也即是本书上一节所讨论的美国现代装饰艺术风格的典型特征之一。

图5—3—8　纽约帝国大厦66至67层平面

图5—3—9　纽约塔状摩天楼：从左至右依次是纽约帝国大厦、曼哈顿银行大楼、第五大道500号大楼、城市银行农民信托大楼

现在将我们的视线拉回到相同时间维度的上海近代。1916年公共租界工部局在《新西式建筑规则》中更加具体地对建筑高度与城市空间的尺度关系作出了限定，但是有关区域性的功能分区尚未涉及，直到1924年12月工部局成立交通委员会，1926年6月提出了公共租界现代城市规划意义上的第一份分区规划报告，报告内容包括：①现状和规划的道路系统；②道路交通改善的步骤和进程；③涉及人口密度的建筑法规；④区划条例（Zoning by-laws）；⑤道路附属设施；⑥交通管理；⑦公共交通的线路规划等。委员会在报告中提出，上海交通的阻塞主要来自开埠以来未能预测的快速发展，报告认为“必须确立区划的原则，即控制某些区域的发展”。该报告分析，当时上海的已有自然形成的功能分区：中区为商务区，并有向西、北发展的趋势；工业区在东区的南部和西区的北部发展；住宅则分布于租界中大多数土地上，其中较为宽敞的住宅主要在西区出现。但是上海的分区是自然形成的，并非出于规则的限定，导致“城市中一些区域发展的失控，交通负担过重。法规的缺席还使工部局无法预测未来的交通和公共设施的发展”，因此委员会做出一个总体功能分区规划（图5—3—10）。同时，委员会在报告中指出，租界内高层办公楼、公寓崛起，使交通量增加，相邻道路格外拥挤，尤其是市中心的商业、贸易等过分集中，办公又在同一时间，以致高峰时市中心交通更为阻塞，因此，规划报告指出，因为道路宽度和交通发展的需要，建筑法规中需要更加明确规定建筑高度应为路幅的1.25—1.5倍。^[101]

图5—3—10　上海地区发展规划图（1926）

这一报告是上海近代最为系统和具有整体观点的报告，此后工部局的道路规划也是在此报告原则基础上进行改进。虽然至1940年代，上海公共租界也未能如美国纽约市出台一套成熟的区划制法令，但这不能否认从19世纪40年代上海开埠后，公共租界面对城市化发展中各项问题，为平衡各方需求，包括房地产商追求最大利润化、城市可持续发展与治理，及满足民众对于城市公共空间的基本要求所作出的努力，尤其是进入20世纪20年代后，公共租界工部局对于区划探索的努力及1926年公共租界第一次颁布的规划分区，但囿于上海近代经济发展阶段的因素，上海行政区划格局限制等各中历史及政治原因，进一步的建筑控制与空间区划未能现实，但是工部局对建筑规则中有关高度控制的几次积极调整，得以对建筑高度与城市空间尺度进行有效控制，保障城市公共空间利益，亦是非常难得。