19世纪末至20世纪初期，随着钢筋混凝土结构在城市建筑中的广泛应用，建筑越建越高逐渐成为一种趋势，而这一时期欧美各国，尤其是在摩天楼蓬勃发展的美国对监管这类工程的法规条例的研究与颁布也一直在不断地探索与调整当中。以美国芝加哥市为例，经济繁荣发展催生了对大量高层商用建筑的需求，从芝加哥保险公司大楼（1884—1885）建成算起，混凝土新材料与金属框架结构在高层建筑中的成功应用，为芝加哥建筑发展带来了黄金十年，直到1893年政府第一次颁布了有关高度控制的法规，规定每幢建筑不能超过130英尺（39.62米）相当于10至11层楼的高度，后又将限高调整至260英尺（79.25米），直到1923年芝加哥颁布的新的区域制度取消了对于建筑高度的限制。1893年至1923年间的高度限制大大抑制了摩天楼在芝加哥的发展，有调查显示截至1923年在卢普区（the Loop）10到22层楼高的建筑仅有92幢。

相较之，美国纽约的摩天楼起步虽比芝加哥晚上几年，但是势头更盛。纽约市直到1889年才通过建筑规范允许建筑使用这一新型的结构，从1889年通过允许使用钢框架结构法规至1916年，这一时期在纽约建造的高楼没有任何高度限制，摩天楼的发展基本呈自由主义（laissez-faire）的发展态势^[101]，1916年纽约第一部区划法令颁布，条例限定了建筑的高度与体量，并且通过与建筑基底相邻街道宽度结合的限制条件，有效控制了由于摩天楼的无节制建造给城市空间与人居环境带来的负面影响。

近代上海建筑法规制定首先从租界地开始。开埠之后，由于战乱频发致使租界人口增加，为了缓解激增的住房需求，这时期建造了租界最早一批房屋，但房屋大多简陋，多为一二层楼的木板房建筑，图纸也只是根据外国商人、传教士的草绘图样，或者是直接把外国图样拿来，让中国建筑工匠们依样画葫芦。1864年太平天国起义被镇压，租界外部形势逐渐趋于稳定，租界经济也开始稳步发展，虽然因躲避战乱逃进租界的华人返回家园使得租界房地产业进入了阶段性萧条，但西人放弃了短期投机的观念不再敷衍盖楼，而是开始了以投资经营为根本的长期营建活动，另一方面，由于当时租界大批房屋都为木板房，火灾问题、建筑过分密集、卫生问题等都开始引起了租界工部局重视，制订建筑规则成为城市健康发展及安全建设的必要保证。

1.公共租界

1869年9月，第三次土地章程“洋泾浜北首租界章程”公布，标志着公共租界内部行政管理制度的完善和定型^[102]，在章程正文二十九款条文后，有附则四十二条有关市政建设的规定，包括沟渠、道路、房屋、煤气、水管、垃圾、卫生等。章程条款及附则规定了工部局对房屋建筑图纸享有审批权，对建筑施工有颁发执照全，其中规定：“欲建新屋之，呈送建筑全图、分图，以便董事会前往查勘”，附则中与建筑相关的有：第五条规定“造屋于沟面必有公局准据”，第八条规定“造屋必先筑沟照局示而行”，第十四条“房屋须有水落”，第二十条“失修房屋”，第二十三条房屋“伸出街道各项”，包括“搬开、修拆伸出街道、拦阻街道的一切物品”^[103]等。不难看出，这些规定尚只是为了保证市政建设顺利进行，而对于建筑的设计、结构、构造、材料等要求还不具体。进入19世纪70年代，告别了房地产短暂的萧条，公共租界房屋建造渐渐有了起色，由于这一时期华式房屋数量增加，因此在1877年工部局成立委员会着手制定华式建筑规则，但由于种种原因，该项提案不了了之，而在工部局相关文件中并未有披露规则内容，尽管如此，这仍可看作近代中国建筑法规制定的最初尝试。

在经历了19世纪80年代初中法战争引起的经济萧条后，上海自1885年逐步恢复繁荣，公共租界人口至1890年涨到17.2万，比1876年9.7万上涨了77.3%^[104]，建筑总数也从18 059幢增加到24 390幢^[105]，这一时期，公共租界房屋建筑仍以砖木结构为主要形式的华式建筑占据了相当大的部分。《海关十年报告》中写到：“中国人有涌入上海租界的趋向。这里房租之贵和捐税之重超过中国的多数城市，但是由于人身和财产更为安全，生活较为舒适，有较多的娱乐设施，又处于交通运输的中心位置，许多退休和待职的官员现在在这里住家，还有许多富商也在这里。其结果是中国人占有了收入最好的地产……租界内，外国住房的租金正逐渐上涨，因为在每一幢旧的外国房子拆毁后，中国人的住房就取而代之。”^[106]同时，甲午战争后，列强获得在华设厂权，对华资本输入加强，上海成为西人在华兴业的重点城市，而建设量的巨大与专业建筑师的短缺形成了尖锐的矛盾^[107]，因而，如何在建筑建造量持续增加的情况下，对建筑营建进行有效控制，成为工部局工务处迫切需解决的问题，在这一背景下，租界工部局再一次对土地章程进行了修改，并在1898年获得北京公使团批准。

在这一“增订上海洋泾浜北首租界章程：增订后附规例”中新增的第三十款为对租界房屋建筑专门规定，内容是：“公局可随时设立造屋规则，以便稽查新造房屋之墙垣、基地、屋顶、烟囱是否坚固，足御火灾，留出空地，清气能否流通，沟渠、坑厕及堆放垃圾处是否合式，至不宜居住之屋或应永闭，暂关等事。各租主建盖房屋须先将图样送公局，查阅工作时可派人勘视，如造屋违式，可以令拆去或改造式样。公局拟行规例，须交地产董事核阅，然不能驳回；会议立定后并俟宣示六个月，方可同行。”在附则第八条中，还明文规定了“凡欲新造房屋或旧屋翻新，须将各图样呈送公局，听候核示，准否应于十四天内示知。倘造违式房屋，经公局派人拆去，所用工费向屋主或乘造者追缴，按控追偿款之例行。^[108]”这一次土地章程建筑部分增订内容对租界的建筑管理具有重要意义，首先“公局可随时设立造屋规则”授予了工部局具有建筑立法权利，其次“须将图样送公局，听候核示”说明工部局具备审批权，“如造屋违式，可以拆去或改造式样”，表明工部局具有监管权，如此三权，将保证公共租界工部局在管理租界内建筑建造上具有更大的主动性。

工部局在1900年10月和1903年8月又分别第一次颁布了《中式房屋法规》（Chinese Building Rules）和《西式房屋法规》（Foreign Building Rules），规定新建房屋必须按建筑章程设计，建筑业主提出建筑请照单时，须同时提交设计图纸，经工部局审查合格后，才能颁发施工执照。在此值得一提的是，在工部局对“西式建筑法规”进行修订及讨论的过程中对英国，及其他欧美国家相关的建筑法规多有借鉴，在有关建筑高度及高层防火问题上对法国及美国规定参考较多，这一点我们可以从历史档案中找到考证。1902年8月13日工部局指示工程师参考巴黎建筑法规当中有关建筑高度和公共道路上突出物的规定（巴黎这一建筑法规制订于1887年7月23日），工部局认为有必要将之与新拟定的《西式建筑规则》进行比较，“并估计新规则在不同情况下可能出现的优缺点。^[109]”在高层建筑消防水箱问题上，工部局和地产业主们在讨论中提出“考虑到公众利益有必要尽早知道目前在美国时兴的摩天楼中灭火的最佳方法”，并且建议“完全借鉴美国的相关条例^[110]”。(www.daowen.com)

1905年，工部局董事会对限制外滩建筑的高度达成共识，认为在像广东路这样狭窄的马路（宽度为30英尺或小于30英尺），建造一幢115英尺高的建筑物是不妥当的，故推迟审议有关建房的申请。在1906年，某洋行申请在四川路九江路转角建一幢9层高楼房，高度达到130英尺，董事会认为在只有40英尺宽的马路上造这样一幢建筑物“十分不合适”，复信表示“由于这样一幢建筑物的存在，交通量必将大量增加”，“董事会不愿违反建筑规章关于此点的规定”。当时华洋德律风公司申请采用钢筋混凝土材料建筑建造高层建筑物时，董事会决定发给建筑许可证，但表示关于安全问题，即根据《土地章程》第30款，董事会“不予承担责任”。1909年，由于俄国银行、客利饭店及其他高层建筑物的沉陷导致马路对面的人行道遭到损坏，工部局董事会决定重新铺路^[111]。从上可知，建筑限高与相邻城市街道的关联已经露出端倪，虽然这一阶段对建筑的高度限制仅为简单的数值制约，但随着城市空间的不断扩张、道路的扩建，已经公共租界工部局对城市公共空间管理的越发重视，有关建筑高度更严格的控制也在不久出台。

第一次世界大战结束后，世界经济迅速复苏，上海经济也呈飞速发展态势。1914年工部局成立了“建筑规则修改委员会”，对1900及1903年颁布的建筑法规进行了第一次全面修订工作，而1914年的两场特大建筑火灾则成为这次公共租界建筑规则全面修订的直接起因。（公共租界工部局年报1914）1914年，怡和纱厂（Ewo Cotton Mill）^[112]和福利公司^[113]（Hall & Holtz Corp.）—两幢建筑相继发生火灾，损失严重，这引起了工部局的高度重视。1914年3月12日在上海火险公司致工部局的信中，指出“西式建筑的规则实际上没有关于防火墙以及建筑物内部分隔的严格规定，这会带来极大威胁，而这些危险是完全可以也应该通过对建筑法规的修订被最大程度地避免的。^[114]”，同时火险公司还提出，火灾时的水供应和水压力也是一个应该引起重视的问题，尤其是在当时租界内高层建筑物大量兴起的背景下^[115]。由此可见，摩天楼建造数量的增加使不少有关建造及使用中可能出现的问题浮出水面，这使得工部局必须给予更大的关注及控制干预，同时付之于这一次的建筑法规的修订案当中。

新建筑规则草案在1916年11月完成，经过租界“中国工程学会”（The Engineering Society of China）的讨论，于12月公布，次年6月21日正式实施。新修订的建筑法规包括：两个普通规则—《新中式建筑规则》《新西式建筑规则》；两个特别规则—《戏院等特别规则》《旅馆及普通寓所出租屋特别规则》；两个技术规则—《钢筋混凝土规则》和《钢结构规则》。从新颁布的规则内容来看，工部局已经针对大型的公共建筑、旅馆、戏院制定出了特别的规定进行限定，对于新型的钢筋混凝土与钢结构建筑也进行了专项规范，可以看到，建筑类别与体量的不断丰富与增加，需要有组织的控制与规范。在1919年及20世纪30年代末，公共租界对中式建筑法则及西式建筑法还进行了两次修正与完善条例工作。因此，自20世纪初公共租界建筑法规的颁布，结束了上海租界内建房无章可循的历史，也开启了西人完全控制管理公共租界建筑建造的时代。

2.法租界

法租界颁布相关章程要稍晚一些，在建筑控制方面，法租界与公共租界采取的建筑营造规章存在一定的差异性。在1874年，法租界公董局即制订了有关建筑管理条例，规定任何房屋的建造，均须向工务处提交申请，由总董签章才能生效。否则，立即封禁建设工程，并照章惩办。1910年公董局制定《公路、建筑等章程》，其中第二篇“建筑”篇规定建房者必须向公董局工程师提出申请表，附上地形图和拟建房屋图纸，设计图纸应清楚说明拟建房屋用途、路面标高、排水沟情况、房屋墙壁截面、屋盖形式等，随后方可申请营造许可证程序，14天后，公董局工程师发出批准或不批准的通知，不批准的工程项目，须修改设计直至符合章程；在1936年10月5日，法国领事署311号令颁布经公董局修订的《上海法租界公董局管理营造章程》规定营建、改建、修理工程应申请“大执照”或“小执照”后才能施工。全部或部分地拆除一项不管是何性质的建筑物，应申请一张“小执照”。我们可以看到，相较于公共租界工部局而言，法租界公董局对建筑工程要求更加严格，公董局在审核是否批准许可证前，还要听取路政科、捕房及卫生部门的一件。对舞厅等可能妨碍居民利益的建筑，还要听取附近居民的意见。设计方案细节不清，公董局在发证前还会提出一些附加条件。无证施工处以100—1 000元罚款外，工程还要修改，费用由业主承担。^[116]1931年，上海工务局发布《上海市各区请照办法》，规定请照人应先绘具营造图样2份、地盘图3份（其中1份用蜡纸或蜡布制成），在申请执照时连同图样一起送上。工务局收到申请后，派员实地勘察，如发现图样与建筑规则不符，须设计师改正。法租界对建筑高度的限定条例在《警务及路政条例》中，这一条例最早的版本是在1869年10月，在1930年2月公董局董事会在修改《警务与路政章程》第2篇“建造中”对建筑高度进行了比较明确的规定^[117]。

3.华界

在行政隶属关系上，晚清上海属松江府下一县，设县署衙门，其上为道署衙门。道署主官为道员，简称“道”，俗称“道台”。按照当时清制，上海道台是监督苏州、松江（上海县属松江府所管辖）、太仓两府一州地方行政的高级长官，正式称谓为“分巡苏松太常等地兵备道”。1843年11月上海开埠后，上海道台除了负责鸦片战争前监督地方行政、维持地方治安，及兼理海关等几项工作外，清政府赋予了道台更重要的职权：办理地方外交与从事洋务活动。直到1911年中华民国临时大总统选举前，上海县对内对外一切事务均由上海道台兼理。但由于中国封建社会传统的管理体制在近代意义上的市政建设可以说是空白，关于清道、路灯、筑造桥路、修建祠庙，甚至是消防救火等事项均由民间慈善团体组织经办。直到民国十六年（1927）7月上海特别市政府成立设立工务局之后，才有了统管华界内建筑工程方面事务的行政机构。1928年7月首次颁布了《上海特别市暂行建筑规则》，初订时已达十章237条，这一暂行规则在1932年（民国二十一年十二月修订）有过一次修订出版，后经过1937年的补充修订，最终发展成为《上海市建筑规则》，共十章239条。因近代上海华界显有摩天建筑建成，在此对其建筑规则不过多讨论。