张东霞

山东省档案馆馆藏档案中有一份非常珍贵的革命历史文献——《人权保障条例》，它是我国历史上第一部专门的人权保障法规，也是中国共产党组织领导制定并公开发表的第一部关于人权保障的条例。

《人权保障条例》

《人权保障条例》全文只有600余字、12条款，简明扼要地列出了人权保障的基本内容。第二条规定“凡中华民国国民，无男女、种族、宗教、职业、阶级之区别，在法律上一律平等”；第三条规定“中华民国人民均享有建国大纲所规定选举、罢免、创制、复决之权”；第四条规定“在不违害抗战之范围内，人民有下列之自由：（一）人民有身体与抗日武装自由；（二）人民有居住与迁徙之自由；（三）人民有言论、著作、出版、集会、结社之自由；（四）人民有信仰宗教与政治活动之自由”；第六条规定“人民因犯罪嫌疑被捕拘禁者，其执行逮捕或拘禁人机关，至迟应于24小时内移送审判机关”；第七条规定“凡人民因犯罪嫌疑有逮捕之必要者，非持有逮捕状不得逮捕之”；第八条规定“区乡村政府各群众团体，除对现行犯及犯有重大嫌疑而有逃亡之虞者外不得迳行逮捕或拘禁”；第九条规定“凡经判处死刑之罪犯，非经主任公署批准后不得执行，若无主任公署之地区，须得专员公署之批准，县政府不得迳行执行”；第十条规定“凡各级公务人员违法侵害人民之自由和权利者，除依法惩戒外应负刑事及民事责任，被害人民就其所受损害，得依法律请求赔偿”……

《人权保障条例》1940年11月11日由山东抗日根据地的立法机构——山东省临时参议会通过并公布施行。在极端艰苦恶劣的抗战环境中，山东省临时参议会制定出这样一部专门的人权保障条例，难能可贵，意义重大，是我们党在领导人民进行新民主主义革命中，高度重视支持人民当家做主，依法保障人民群众政治权益、人身权益的直接体现，是山东抗日根据地民主政权建设的一项重要成果。

《人权保障条例》的制定和颁布有其特殊的历史背景。1937年底，日军大举进攻山东，国民党山东省主席兼第三集团军总司令韩复榘率省府及10万大军不战而逃，各级各地旧政权纷纷垮台，山东基本处于无政府状态。国破危难之时，中共山东各级党组织和广大共产党人铁肩担当，发动群众，组建武装，掀起了轰轰烈烈的抗日救亡运动。为更好地领导人民进行抗日武装斗争，根据中央的指示，山东各地党组织在有条件的地方逐步组建起了县、区、乡各级抗日民主政权。尤其在1939年朱瑞任中共山东分局书记后，与曾任山东省委书记、后来负责政府工作的黎玉一起，积极致力于山东根据地的民主建政工作，取得了一系列显著成绩。1940年7月底，在沂南县青驼寺召开了有300余名山东各地各界代表参加的联合大会，否定了国民党圈定的所谓出席国民大会的代表，选出了代表山东民意的61名国大代表，成立了全省统一的民意机关——山东省临时参议会。8月17日，大会选举成立了全省统一的行政权力机关——山东战时工作推行委员会（简称山东省战工会，后改为山东省政府）。1940年9月，临时参议会举行全体会议，审议通过了省战工会制定的《山东省战时施政纲领》。《纲领》第二条规定：实施民主政治，保障人民的民主权利。据1940年12月10日《大众日报》报道，参议会闭会后，其驻会委员会（相当于常务委员会）于11月7日、9日、10日、11日，12月3日连续召开会议，在马保三副议长主持之下，相继讨论通过了《山东省各级参议会组织条例》《山东省战时县区乡村各级政府组织条例》《人权保障条例》以及有关财贸、教育、减租减息、自卫团组织等方面的一系列法规条例，为在山东抗日民主根据地内实行民主建政，进行法制建设奠定了基础。在一系列法规条例中，最著名的当属《人权保障条例》。根据中共山东分局指示，分局宣传部长兼山东省临时参议会秘书长李竹如组织了条例的起草工作。在当时的环境下制定颁布这样一部专门条例，一是为了保障人民群众的政治权利和人身自由不受侵犯，二则是为了避免湖西“肃托”事件中错杀错捕党员干部的现象再次出现。

1940年12月10日，《大众日报》关于《人权保障条例》制定通过的报道(www.daowen.com)

《人权保障条例》颁布后，山东抗日根据地的各地区都对如何贯彻落实这一条例研究了具体措施。渤海区颁布的长达3000余字的《人权保障条例执行规则》成为我国历史上第一部关于人权保障的实施细则（渤海区1944年1月由清河区和冀鲁边区合并组成的。执行规则一年前由清河区制定，合并为渤海区后继续执行）。《规则》根据当地的实际情况，从大处着眼，从小处着手，相比《人权保障条例》的规定更具体，操作性更强，以求把《条例》落到实处。如《规则》中规定“人民之身体、财产及其他一切之合法自由权利，非有法令的根据，任何部队、机关、团体及群众武装不得任意侵犯”；特别规定“在争夺区或新辟地区，尤严禁以任何名义、借口，乱行捕杀、吊打、掳架、就地处理等破坏政策的举动，违者以其所犯法条加重一半处罚”；《规则》对于搜查、逮捕、拘禁、审判、上诉、死刑犯执行、赃物处理等都一一作出具体的规定，并严禁逼、供、信。

《人权保障条例执行规则》

1941年到1942年，是抗日战争最艰苦的时期，山东各抗日根据地受到日、伪、顽的多重夹击。原国民党地方武装，许多公开投日变成伪军，我党领导的根据地，有的基本变为敌占区和游击区。在此恶劣的战争环境下，山东分局和省战工会仍认真执行《人权保障条例》，组织专人到一些地区，对错杀、错捕的情况进行检查和纠正，督促《条例》的贯彻落实。尤其是清河区和后来的渤海区行署，施行《条例》取得了显著成效。主持制定《人权保障条例执行规则》的清河、渤海行政公署主任李人凤，在《简述清河民主建设》一文中说：“我们执行了保障人权的法令，取消了任何连保制度的残余，减租减息之后保证交租交息，我们不但保证了农民的人权、地权、财权、政权，也保护了地主的合法权益……”在山东抗日根据地1943年开始的整风运动中，在罗荣桓领导下坚持实事求是，采取了有别于延安模式而符合山东实际的方式，不搞“车轮战”“逼供信”，只整风不整人，保护了大批干部，是全国唯一没有搞“抢救”运动的抗日根据地，为维护法制、保障人权作出了重要贡献。中共中央对山东整风运动实事求是的做法给予了肯定和赞扬。

80多年前，山东各级抗日民主政权的建立，使人民群众有了自己的政权和政治靠山。党所颁布实施的一系列政策法令，以《人权保障条例》和渤海区的执行规则为典型，以人为本，司法为民，旗帜鲜明地从法律上保障人民群众享有的政治权利，顺民心，合民意，对于缩小打击面，扩大争取面，充分调动广大人民参军参战的积极性，对于巩固发展山东抗日民主根据地，起到了很重要的作用。同时，根据地人民从党所制定的方针、政策中清楚地看到了人民政府替人民说话、长期受压迫受奴役的劳苦大众终于扬眉吐气，感受到了当家做主的人格尊严，从而更加坚定了跟着党走的信念。尤其是沂蒙这块红色热土，在党的领导和培育下，沂蒙人民与山东党政军建立了深厚的鱼水情，水乳交融，生死与共，沂蒙精神由此开始形成。

管子曰：“有道之君，行治修制，先民服也。”山东抗日根据地的《人权保障条例》及《人权保障条例执行规则》制定颁布于艰难困苦的峥嵘岁月，是中国法律建设历史上最早颁布的关于人权保障的专门条例和实施细则。《条例》后来被收录于《世界人权约法总览》，影响广泛而深远，直到今天仍具有借鉴意义。