洋务运动开始的标志，是1861年1月20日（咸丰十年十二月初十）清廷批准设立“总理各国事务衙门”。它是根据奕、桂良、文祥等于是年1月11日所上“通筹夷务全局折”六条章程中的首条：“京师设立总理各国事务衙门以专责成”的建议而成立的。上谕任命奕和大学士桂良、户部左侍郎文祥等管理该衙门，其中以奕为首席总理大臣。从此，奕成了洋务派的首领，坐镇中央。

奕（1833－1898年），道光帝第六子，从小受到极为严格的“三纲五常”为基干的儒家伦理的封建教育。1850年道光帝病逝，咸丰帝即位，奕被封为恭亲王。1853年升任军机大臣，随后于1855年因故被撤；不久任为都统、宗人府宗令、内务府大臣等职。具有这种教育素质和地位的奕，很自然地希望清王朝稳固和强大。因此，在太平天国和英法联军双重压力面前，他的主张是既将太平天国革命镇压下去，又坚定地抵御外侮。但后来当用两个拳头同时打向两个敌人变为不可能时，他采取“两害取轻”的对外妥协集中力量对内“剿逆”的方针，与英法等国签订了屈辱的《北京条约》。1861年咸丰帝病死，奕以协助西太后发动祺祥政变有功，恢复了军机大臣职位，并被授为议政王。由于奕权倾朝廷，对于顺应历史发展趋势的洋务运动事实上起了促进的作用。他所领导的“总理各国事务衙门”这个新的办理洋务外交的政权机构在其间也有不小贡献。

奕、桂良、文祥的奏折，在总理衙门一司中，本无“通商”两字，但清廷于批准奕的奏请时，加了“通商”两字，就成为“总理各国通商事务衙门”。可见在清王朝统治者心目中，这个衙门成立，主要是主持“通商”事务。奕对此也不加以否认，只是借列强“与中国交涉事件，该夷皆恃臣等为之总理”为由，请礼部铸造关防时节去“通商”两字，以免洋人“疑臣等专办通商，不与理事”的误解，这得到了“批：依议”的许诺。奕的意思是，总理衙门虽以通商为主，但对外交涉的一切事务均在该机关职权之内；“总理各国事务衙门”可以包括“通商”，如加上“通商”两字，则限制了“通商”以外的其他交涉等事务。那样，该衙门的权力就会大大地缩小。这当然是奕所不甘心的。

“总理各国事务衙门”的职能以“通商”为中心，是清政府上下一致的意见。“通商”的含义是什么呢？在当时，即意味着在对外开放中取洋人之长，其中心即是“师夷长技”，兼及外交和其他与“师夷”有关的一切事务。而这正是洋务运动的特征。“夷务”，清政府本一向由理藩院处理。鸦片战争中闯进国门的西方资本主义侵略者，当然不是过去的所谓“四夷”，不能作为“藩”来对待了，于是设立了处理五口事务的钦差大臣，始由两广总督兼领，1859年改由两江总督兼管，1858年《天津条约》和1860年《北京条约》签订后，北方天津、牛庄和长江内河汉口、镇江等增开口岸十余处，因而南洋钦差大臣由江苏巡抚兼任，北方则增设三口通商大臣一员。这就是后来南洋通商大臣和北洋通商大臣的由来。它们名为“通商”大臣，实际上“通商”以外的政治性外交等事务也是涉及的。在中央就再不是理藩院，而是于1861年成立的总理各国事务衙门了。在洋务运动整个过程中，总理衙门起了枢纽的作用，左宗棠说：“洋务关键，在南北洋通商大臣，而总理衙门揽其全局。”

由此可见，总理衙门是适应对外开放和内部改革的新形势需要的产物。它的成立，表明以引进西方先进科学技术为中心以拯救清朝统治的自强新政成为国策了。因此，以1861年作为洋务运动开端的标志是适当的。

1860年说，是以清政府定下“两害相权取其轻”政策，向外国侵略者妥协签订丧权辱国的《北京条约》，从而取得列强的支援以集中力量镇压太平天国为标志；1862年说，主要是以李鸿章在上海办洋炮局和比较系统地使用洋枪洋炮、练洋操以更有效地镇压人民革命为标志。前一说法，突出了妥协投降和反对人民革命，也即传统的把洋务运动看作是买办性与反动性相结合的产物，那当然就一无足取了。后一种说法，虽注意到了先进技术的引进和使用以及近代工业的发生，但使用坚船利炮并不自1862年始，新式军事工业的起点，亦宜以1861年成立的安庆内军械所为标志。据《曾文正公年谱》记载，安庆内军械所设所的时间是咸丰十年十一月，曾国藩还曾于是年十一月初二日“至子弹局、火药局一看。”，这一天正是1861年12月3日。因此，1862年开端说，难以成立。因此，即使从办近代军用工业说，将洋务运动开端定于1861年也是适当的。

按照阶级观点与历史主义相结合的原理，历史学上的分段线，不可能以生产力或生产关系的表现来划分，因为它们都是渐变的，没有一个明显的标记。拿引进先进技术说，中国人包括太平军在内，使用洋枪洋炮早在19世纪50年代前期即已开始，那时引进先进技术尚未成为清政府的方针政策，而且很难找到哪一年哪一天为开始日。因此，历史事件的开始与终结的标记，常常要在政治方面寻找，而政治方面除某些运动外，又往往以某一机构的成立或撤销作为起迄的标记的一种。洋务运动之所以以总理衙门成立作为开端，是因为引进西方先进的科学技术和洋枪洋炮为中心的变革，是从该衙门成立之日才成为清王朝政策和比较全面实践的开端。这一事实告诉我们，历史的分段线只有以政治及其所表现出来的某种标记来进行划分才是正确的。清王朝虽于1860年10月前后，《北京条约》签订时即定下“面害相权取其轻”的方针，但具体执行并较为全面推广，却始自1861年1月总理衙门的成立。

明确了总理衙门的设立是洋务运动开端的标志，就可以来谈总理衙门的地位与作用了。这从奕等“统计全局酌拟章程六条折”中已可看出端倪。

首先是级别同于军机处。（1）原来，“各国事件向由外省督抚奏报，汇总于军机处”，从总理衙门成立后，则由总理衙门“专一其事”。（2）总理衙门的领导和工作人员与军机处相同。一是领导人以王大臣领之，二是“军机大臣承书谕旨，非兼领其事，恐有歧误，请一并兼管”，三是“其应设司员，拟于内阁、部院、军机处各司员章京内，满、汉各挑取八员，轮班入直，一切仿照军机处办理”。

其次谈总理衙门的管理范围。奕奏折中所谓“统计全局”章程六条所列各项，均在总理衙门的管理职权之内。其中最重要、也就是被左宗棠称为“洋务关键”的南北洋通商大臣，是它“总揽全局”中的要害，清廷规定“中外交涉事件，一并按月咨照总理处察核”。除此之外，如：新开口岸关税的管理，“以裕国课”；“军机处既不发钞，各督抚亦不互相关会”的各涉外事务，由“各该省及通商大臣、钦差大臣随时咨报京城总理处”；“各海口内外商情并各国新闻纸，……按月咨报总理处”，以便通晓中外情况，作为核办的依据；以及办英法等国语言学校以培养外交人才等。

总起来看，总理衙门级同军机处，兼有管理商务、外交、教育、关税财政、军事政治情报等权力。发展到后来，权力更大，范围更广，实际上是以举办自强新政为己任兼有军机处、内阁权力于一身的适应改革开放需要的最高政权机构。活动的中心在于“自强”。这一点，奕在清廷批准总理衙门成立后几天即1861年1月24日（咸丰十年十二月十四日）明确说：

“窃臣等酌拟大局章程六条，其要在于审敌防边，以弭后患。然治其标而未探其源也。探源之策，在于自强，自强之术，必先练兵。”(www.daowen.com)

显然，“自强”是总理衙门的首要任务。怎样才能达到自强的目的，奕等人也是明确的，那就是利用西方先进科学技术，首先是军事技术，武装和训练军队。这就拉开了引进和运用西方先进科学技术以拯救和维护清王朝统治的序幕。现简述其成立后工作重心，从而作出初步评价。

总理衙门的首要任务既是自强，因此它的最核心的工作，除办理外交事务外，就是主持军队和军器的求新，并从而逐步发展到近代企业的创办。

奕等在“自强之术，必先练兵”的思想指导下，首先倡导和主持陆军的编练，而练陆军又是从1861年北京神机营开始，而后逐步推广至湘军、淮军乃至于各省兵营的。这里的所谓“练军”，就是使用新式枪炮和聘请英法等国军官对兵士作配合新式武器使用的训练。因此，“练军”是洋操与洋枪同步进行的。故也可认为是中国军队近代化的开端。至于海军创建，也一直是总理衙门主持进行的。在借外力筹建的所谓阿思本舰队遣散之后，他们即着手于自力筹办，并于70年代逐渐成为高潮，1883年总理衙门设海防部，1886年虽另设海军衙门，其管理权实际上是由总理衙门大臣奕、李鸿章等兼摄的。1894年海军衙门撤销后，海军归总理衙门直接管理。

练陆军或建海军，均必须有大量的新式武器，为此，总理衙门不仅倡议购买，且极力主张自己制造。当总理衙门刚成立时，曾国藩奏称：“将来师夷智以造炮制船，为永远之利”的后几天，奕就上奏说：“臣等正拟筹划办理。”这里所谓“筹划办理”，不仅是指枪炮，而且要“仿照其式”造兵船，并准备“雇夷匠数名，在上海制造。”

1862年夏李鸿章设上海洋炮局，随后又筹建江南制造局，其执行总理衙门的指示是得力的。

总理衙门在新式军用工业的创办中所起的作用是显然的：1864年李鸿章将丁日昌关于江南制造局的筹建和讲求驾驶轮船之法上呈时，总理衙门给予了“识议宏远，泅非睹之目前可比，足为洞见症结，实能宣本衙门未宣之隐”的赞许；1866年在福建马尾设造船厂时，总理衙门在给予“砥柱中流，留心时事”的称许之余，勉励“无论著何为难，总期志在必行，行则必成”；其他对于天津、金陵等机器局的筹建，总理衙门也是极力支持的。以奕为首的总理衙门之所以如此支持和提倡办机器局，是由于认识到“识时务者莫不以采西学制洋器为自强之道”的缘故。

怎么做好制造船炮的工作？条件和因素很多，其中新型的科学技术人才应该是第一位的。人才哪里来，奕等人的见解也是正确的，即先雇用洋人，而后逐渐培养自己的人才。他们说：“今中国议欲讲求制造轮船机器诸法，苟不藉西士为先导，俾讲明机巧之原，制作之本，窃恐师心自用，枉费钱粮。”这是实事求是之论。向之论者曾有把洋务派雇请洋技术人员也看作是买办性的表现，那是错误的。这种言论实际上是要中国长期落后下去或跟在先进国家后面爬行。奕等人既要聘请洋人为“先导”，但又不长期依赖洋人，而立足于自己培养新型知识分子，这不是很对的吗？他们打算于仅仅培养语言人才的同文馆之外，另设天文算学馆，以培养科技人才。他们并奏准通过考试选取各类正途出身的翰林进士五品以下官员入馆学习天文算学等自然科学知识。这项措施，除为机械船炮的制造培养基础人才之外，也是为了造就适合于改革需要的管理干部。应该把这看作是更新干部队伍之举。虽此举由于顽固派的反对而未能实行，却是有着伟大的战略意义。

总理衙门在派遣留学生出国问题上也是率先倡导者。在总理衙门成立之初的1863年，奕等即有意像日本那样派人赴美、俄等国学习技艺，说：“伏思购买外国炮船，由外国派员前来教习，若各督抚处置不当，流弊原多，诚不若派员带人分往外国学习之便。惟此项人员，急切实难其选”。1865年总理衙门又密商李鸿章派旗兵赴外国学习机器制造技术之事。此事直至1871年由曾国藩、李鸿章奏准派幼童出国，才得以实现。

至于轮船航运、电线电报、矿务、纺织、炼钢铁、筑铁路等新型的民用工业企业的创办，总理衙门在经费、购置设备和聘用洋技术人员等多方面，都是积极支持的。

可见总理衙门所经办之事是很多很广的，真所谓“不独繁于六部，而实综乎六部”。然而它的工作人员比之清政府各部院却是少得多。六部和内阁的人数，少则200人左右，多则400人左右，而总理衙门从总署大臣、章京到总办、帮办乃至差役等，最多时也不过百人左右。这些人中，总署大臣是兼差，章京的差使也不限于本衙门。因此，增设的总理衙门基本上没有增加清政府编制名额。由于总理衙门是名副其实的人少事繁，这就规定它处理公务必须明快迅速，事到即办，统由章京亲自办稿，决不拖延推诿，从而革除了其他老衙门办理文稿经由堂吏、司员、堂官多道手续和公文“旅行”的弊端。总理衙门每天处理公文均有数十乃至上百件，包括奏折、奏片和京师各衙门、各省将军督抚、南北洋大臣的往来咨文信函，与各国使臣的往来照会，节略、会议记录、各种条约章程，以及各地呈报的商情、税务、新闻纸与总税务司、同文馆的各种往来文件、堂谕，等等。从1881年设电报处以后，京内外凡外交、军情及一切要事，大都用电报传递信息；总理衙门也逐渐更多地用电报了解和指示各地的外交与洋务经济等活动。从此各地电奏都由总理衙门译呈，电旨也经由总理衙门交发。在不断加重的负荷下，总理衙门所理的事务都一一完成得很好。可以认为，总理衙门这一新机构，是颇有生气的。

据上所述，总理衙门的所作所为，基本上都是顺应着中国社会的发展需要的。它的成立和发展，虽也有对外妥协和适应外国资本主义侵略要求的一面，但主要方面是顺应中国历史发展趋势的。如果说有什么不足之处的话，那就是它主要着重于经济和文化教育上的改革，机构的改革也仅限于总理衙门本身，未能也不想深入到政治制度和带全局性的体制上的改革。