从理论上说，市场成为配置资源的基础地位或者决定性地位，都要求政府在民办教育发展过程中应充当好鼓励的角色和监管的角色，不宜越位与缺位。在民办高等教育发展的外部环境比较宽松的情况下，政府的角色不当似乎并不重要；但在环境发生巨变的情况下，政府的角色不当则明显形成市场化发展模式的又一巨大挑战。

（一）政府缺位

政府在民办高等教育发展中的缺位现象主要体现在以下方面。

1、没有明确区分民办高校的现实属性

截止到2013年，政府并未按民办高校的现实属性，把它区分为营利性与非营利性的。实际上，作出这样的划分是一个极其重要与非常关键的。

第一，有利于民众作出选择。如果民办高校被划分为非营利性与营利性的，对于学生及家长来说，如果一所民办高校是一个非营利性的，自然会放心地选择就读，慈善家也会放心地捐款；如果它是营利性的，在有效监管的情况下，对于举办者来说，他就必须把学校教育教学质量提高，办出水平办出特色，否则没有人愿意就读。这样，学生及家长也会选择。中国的新东方即是这个例子。

第二，区分民办高校属性才能正确反映现实。尽管中国民办高校举办者多数是要营利的，但是目前毕竟还有少数举办者并不想要营利，而全心全意把民办高等教育作为一项事业来追求。

第三，不区分民办高校属性弊端非常大：伤害和打击了捐资办学者的积极性；挫伤了不谋个人利益的办学者的积极性；带来投资办学的混乱；加剧了民办学校的不公平竞争；促使民间办学向营利性方向发展。^[6]

2、没有较好地解决营利性民办高校的产权问题

由于没有对民办高校进行区分，很自然使营利性民办高校的产权问题长期搁置起来。合理解决民办高校的产权问题，不仅对于需要产权激励的举办者非常重要，对于整个中国民办高等教育的发展也是如此。

经过三十多年的发展，很多民办高校拥有上亿元资产，民办高校的产权问题也渐渐成了热点问题。产权分歧最主要还是集中在，政府与营利性民办高校举办者之间对于以前积累的资产的产权归属问题。对于政府来说，它认为民办高校的财产基本上是来源于学生，而非举办者，并且政府从来也未承认民办高校的产权归举办者，所以政府要开始真正规范民办高校的时候，就要把产权归民办高校这个组织本身（当然也不便于归政府，因为长期以来政府几乎没有什么财政投入）；对于举办者来说，他们认为民办高校的资产是他们精心经营得来的，是付出了大量心血的，而且也有少量初始投入，所以民办高校的产权非他们莫属（当然举办者也很少提及他们享受了税收优惠）。

双方分歧的再一个焦点就是合理回报问题。政府允许民办高校取得合理回报，但是有一系列复杂手续，实际上营利性民办高校很难合理合法地取得回报；另一方面，举办者取得回报，又希望享受税收优惠，不受工商、税务等部门干预。

实际上，政府在发展民办高等教育中的角色，最主要的是监管教育教学质量和财务，产权只是一种激励方式，并不在于举办者拥有，还是民办高校拥有，即使所有民办高校产权实属民办高校，但政府未有效监管其教育教学质量和财务，并不意味着政府角色适当。

3、未营造公平竞争的环境

目前，政府并未为民办高校与公办高校营造一个公平^[7]竞争的环境。

（1）办学经费方面

一是国家财政性教育经费方面：公办高校有，民办高校极少；二是银行贷款方面：公办高校易，民办高校难。

（2）招生方面

截止到2013年，我国高考招生是按一本、二本、三本、高职高专的顺序进行。绝大多数民办高校在最后批次招录。这在无形中给中国高校划分了等级，民办高校大都划入最下等级。

（3）教职工权益保障方面

与公办高校相比，民办高校教职工的权益没有得到较好保障，成为导致师资队伍不稳定的主因。

一是工资收入方面：一般来说，同等学历的普通教师，民办高校的与公办高校的相差并不大，但是民办高校教师的收入是建立在工作任务繁重得多的基础之上的。至于公办高校的班主任或辅导员收入与教师差别不大，而民办高校的班主任或辅导员工资则要低很多。

二是休息休假方面：民办高校教职工无法享受与公办的同等待遇。每年暑假两个月，民办高校教职工必须工作，要么在学校从事接待工作，要么外出招生，否则扣工资或者解聘。民办高校教职工除了暑假必须工作外，平时国家法定节假日，有些民办高校也难以保障教职工休息，必须随时待命。

三是其它社会权益方面：民办高校教职工在养老、医疗、失业、住房公积金、子女入学、职称、教师进修等方面的权益仍然不能与公办高校相提并论，尤其是劳动雇用关系方面，公办高校的教职工一般不存在被“炒鱿鱼”的现象。相比之下，民办高校的劳动雇用关系则很不稳定。有的民办高校不与教职工签订劳动合同，有的民办高校即使与教职工签订了劳动合同也没有太大约束力。2009年9月8日，接受笔者访谈的A省GJ学院督导专员WFL先生把民办高校的工作总结为三部曲：“招生、催款、裁员”，他发现裁员是民办高校三大工作当中的一大工作。

4、未对民办高校进行有效监管

（1）未对民办高校的财务进行有效监管。这从前述WKL先生和督导专员WZW教授的论述可充分反映出。

（2）未对民办高校教育教学质量进行有效监管。除了前述谈到的民办高校用于教学的钱太少；并且也不太重视师资队伍建设之外，还可从民办高校并不重视实训实习方面反映出。

2009年9月，DY学院模具专业0732班学生BHB同学告诉笔者，他们的技工证只要花85元就可以在学校里买到。

WZW教授也告诉笔者：“毕业生最后一年至少半年要实习，而且这个实习非常关键，职业教育嘛，培养学生动手能力，但是据我了解，绝大多数民办高校最后半年能够实习的非常少，从我这个学校来说，只有20%实习。”

（3）并没有真正重视师生权益保护。

师生权益保护应当是监管的重要内容，在强势的举办者面前，一个个原子式的学生或教师，尤其是学生，在维护自身利益方面往往是软弱无力的。比如，有不少学生到民办高校报名缴费几天之后，发觉并非像宣传的那样好，想退学费是非常困难的，如强行退学，七、八千元学费就基本“打水漂”了。又如，一些民办高校不给一些教师办“五险一金”或者办得不全，这也没有人管。

（二）政府越位(www.daowen.com)

政府在民办高等教育发展中的越位现象突出体现在民办高校的领导管理体制方面。

1990年代以前，国家出台的一些民办教育政策中，比较重要的、专门针对民办教育的是1987年国家教育委员会发布的《关于社会力量办学的若干暂行规定》。其中，涉及到国家对民办高校的领导管理体制的文本规定基本都还是仅限于审批方面，国家直接参与民办高校内部管理的文本规定还是很少。此时，民办高校的举办者大都任校长，直接经营、管理民办高校，国家不直接介入民办高校管理。

在1990年代，国家出台的关于民办教育最重要的法规是国家教育委员会1993年颁发的《民办高等学校设置暂行规定》和1997年国务院颁布的《社会力量办学条例》，其中，在《民办高等学校设置暂行规定》中第九条规定，设置民办高等学校，应配备坚持党的基本路线，大学本科毕业以上文化水平，具有高等教育工作经验，管理能力较强，并能坚持正常工作的专职正、副校长。此外，关于领导管理体制方面，基本还是维持以前的制度，民办高校由所在地方省级教育行政部负责管理，国家基本还是不直接介入民办高校的微观管理。

进入21世纪之后，国家对民办高校的领导管理开始发生转变。出台的主要法律有《民办教育促进法》（2003年9月1日开始实施）、《民办教育促进法实施条例》（2004年4月1日起实施）、《民办高等学校办学管理若干规定》（自2007年2月10日起施行）。这些法律的出台，促使民办高校在其后两年形成了目前的董事会（举办者）、校长、督导专员（兼党委书记）的“三驾马车”的领导管理体制，形成国家直接参与民办高校内部管理的正式制度。^[8]

从理论上来说，“三驾马车”各司其职，对民办高等教育的发展非常有利。然而从现实来看，“三驾马车”问题重重。

第一，董事会（举办者）方面。

《民办教育促进法》第十九条规定：民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其它形式的决策机构。第二十条规定，学校理事会或者董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成。其中三分之一以上的理事或者董事应当具有五年以上教育教学经验。学校理事会或者董事会由五人以上组成，设理事长或者董事长一人。理事长、理事或者董事长、董事名单报审批机关备案。第二十一条规定：学校理事会或者董事会行使职权是：①聘任和解聘校长；②修改学校章程和制定学校的规章制度；③制定发展规划，批准年度工作计划；④筹集办学经费，审核预算、决算；⑤决定教职工的编制定额和工资标准；⑥决定学校的分立、合并、终止；⑦决定其它重大事项。其它形式决策机构的职权参照本条规定执行。

国家要求民办高校设立董事会是希望代替举办者的个人专断，形成民主决策的机制。目前A省民办高校大都设立了董事会，它们的章程中都设计都非常完美。但是，目前一些民办高校的董事会形同虚设。

据SZL教授介绍：

“《民办教育促进法》这里面讲的，董事会领导下的校长负责制，或者院长负责制，这个董事会，第一，我看到的形同虚设！根本就没有董事会，都是举办者说了算。举办者他就是董事长，他从来不开董事会，你问他董事是哪个，他随便点几个。然而就是真正成立了董事会的也是假的，它跟我们的上市公司比，我们的上市公司，有些实际上也是董事长在操纵，大股东在操纵。那么民办学校的董事会，更是假的，也是形同虚设。”

CS学院督导专员WZW教授也介绍说：

“规范民办学校的内部管理第一个就是建立和完善学校内部管理的协调和制衡机制。这里头董事会、行政、党委，董事会起决定作用，行政依法实施教育教学管理，党委政治核心监督保证作用。这里面，怎么实行职责分工，使法人治理结构完善呢？有的学校连形式也没有搞起来，你比如说没有校长，或者说没有董事会，董事会也不开，校长挂名的董事。”

由此可见，尽管《民办教育促进法》希望推行西方大学的董事会制度，但跟中国的“水土”严重“不服”。实际上，西方的董事会制度是基于西方的民主之上的，尤其是西方私立高校大都是非营利性的，而中国的民办高校举办者大都是个人，是要营利的，加上中国几千年来的家长制的影响。所以董事会制度自然在中国民办高校推行不了。

第二，校长方面。

《民办教育促进法》规定，民办高校的校长由董事会或理事会聘任。

《民办高等学校办学管理若干规定》第十条规定，民办高校校长应当具备国家规定的任职条件，具有10年以上从事高等教育管理经历，年龄不超过70岁。校长报审批机关核准后，方可行使《民办教育促进法》及其实施条例规定的职权。校长任期原则上为4年。报经审批机关同意后可以连任。

2008年12月26日A省教育厅颁布《A省民办高校聘任校长、副校长核准办法》（试行）。文件规定：

民办高校校长、副校长的基本条件：拥护《宪法》确定的基本原则，政治素质良好，熟悉高等教育管理工作，热爱教育事业，品行良好，遵纪守法，能够贯彻国家法律法规，有较强的决策能力、组织协调能力、教育教学管理能力。

基本要求：民办高校校长、副校长的任职期限原则上为4年，报经审批机关同意后可以连任。民办高校决策机构负责人不得兼任校长，实行校内决策权与行政管理权分离。民办高校聘任校长、副校长应实行与决策机构负责人直系亲属回避制。校长、副校长应专任本校职务，不得兼任其它全职工作。

任职资格：①具有中华人民共和国国籍，在中国境内定居；具有政治权利和完全民事行为能力；②校长应有不低于大学本科毕业文化程度，有10年以上从事高等教育管理经历，有教授、副教授或相当的专业技术职务。副校长应有不低于大学专科毕业文化程度，其中分管教学工作的副校长应有不低于大学本科毕业文化程度，有教授、副教授或相当的专业技术职务；③现任国家机关、国有企事业单位全职领导职务人员出任民办高校校长、副校长前，应辞职并得到批准；④校长、副校长人选的年龄应在65岁以下，任职年龄不超过70岁；⑤身体健康，能在学校担负日常工作。^[9]

此外，规定了学校决策机构选聘校长、副校长的程序。

所有这些政策规定从理论上而言都非常好，符合这些条件的人选基本都是懂得教育规律的领导，对民办高校发展非常有利，而不是像目前绝大多数的举办者都不是搞教育出身的。

关于民办高校校长的职权，《民办教育促进法》第二十四条规定，民办学校校长负责学校的教育教学和行政管理工作，行使职权为：①执行学校理事会、董事会或者其它形式决策机构的决定；②实施发展规划，拟订年度工作计划、财务预算和学校规章制度；③聘任和解聘学校工作人员，实施奖惩；④组织教育教学、科学研究活动，保证教育教学质量；⑤负责学校日常管理工作；⑥学校理事会、董事会或者其它形式决策机构的其它授权。不过，现行法规并没有规定校长有筹集办学经费的职责，而这应当民办高校校长的首要职责。

从这些规定来看，国家似乎是要仿照公办高校党委领导下的校长负责制，形成民办高校的领导体制，即董事会领导下的校长负责制。然而，在现实中，民办高校校长与公办高校的职权大不一样，面临诸多问题：①没有财权。除极少数举办者外，多数举办者都不肯让出财权，校长没有财权。比如，SZL教授介绍，他在DY学院任校长期间，要求举办者拿出预算看，举办者拒绝。他要求举办者给教职工提高待遇，举办者也拒绝。②没有人事权。民办高校举办者通常是让善于招生的毕业生留校。这与主抓教育教学的校长希望留用成绩优秀的是不一样的。很多民办高校举办者的家庭成员都在民办高校工作。一所高校的校长既无财权，又无人事权，校长也就有名无实了。所以民办高校校长频繁更换或者空缺。

第三，督导专员（兼党委书记）方面。

督导专员制度的建立是出于民办高校的社会稳定。2006年10月江西赣江学院事件、服装学院事件之后，江西省决定向各大民办高校派督导专员兼任党委书记。后被推广到全国。《民办高等学校办学管理若干规定》第二十五条规定，省级教育部门按照国家有关规定向民办高校委派的督导专员应当拥护宪法确定的基本原则，具有从事高等教育管理工作经历，熟悉高等学校情况，具有较强的贯彻国家法律、法规和政策的能力，年龄不超过70岁。督导专员的级别、工资、日常工作经费等由委派机构商有关部门确定。督导专员任期原则上为4年。因工作需要的，委派机构可根据具体情况适当延长其任期。第二十六条规定，督导专员行使下列职权：①监督学校贯彻执行有关法律、法规、政策的情况；②监督、引导学校的办学方向、办学行为和办学质量；③参加学校发展规划、人事安排、财产财务管理、基本建设、招生、收退费等重大事项的研究讨论；④向委派机构报告学校办学情况，提出意见建议；⑤有关党政部门规定的其它职责。

国家对民办高校进行监管是非常必要的。但是督导专员制度尽管建立起来了，却存在如下问题：①督导专员职责太重。上述规定的督导专员的五项职权，督导专员一个人能够做好其中一项就非常不错了。②督导专员的职责与校长的存在交叉现象。比如，人事安排、财产财务管理等，这应当是属于校长的日常事务，督导专员没有必要参与，否则，容易造成校长与督导专员的矛盾。③根据《民办教育促进法》，董事会是民办高校的最高权力机构，但是现行法律条文中并无督导专员应当进入董事会的规定，并且《民办教育促进法实施条例》第十九条规定，国家机关工作人员不得担任民办学校理事会、董事会或者其它形式决策机构的成员。所以，如果督导专员连民办高校最高权力机构的成员都不是，那他又如何监督民办高校呢？所以，CS学院督导专员认为，督导专员应当进入董事会。但是，民办高校董事会的董事长是举办者，督导专员不可能任董事长。如果督导专员只是董事会的一名成员，而不是董事长，那他与董事长又是什么关系呢？政府向民办高校派出督导专员就赋予其凌驾于举办者之上的权力，如果他进入民办高校最高权力机构，他应不应当听董事长的呢？从这方面来说，GJ学院督导专员认为，督导专员不要进董事会。所以，从这些方面可见，督导专员制度实际上很不完善。在现实中，有的督导专员根本不管事，一些民办高校的教职工知道有督导专员其人，但并不知道他到底是干什么的；有的督导专员与举办者的矛盾重重，他认为他应当是民办高校的一把手，举办者应当听从他的领导。

总之，目前的民办高校“三驾马车”的领导管理体制在现实中推行不了。

德国社会学家乔治·齐美尔认为，在由两人组成的群体中，互动是直接的，这是两人群体的一个最为明显的性质，其它性质都是以此为基础发展出来的，互动之所以是直接的，是因为在两个人之间的互动，不可能以其他第三个人为中介来进行。在这种群体中，群体的性质完全取决于构成它的两个人的性质，不存在超出个人之外的群体结构，同时，在这种群体中，每个人都高度保持着自己的个性。三人群体的性质与两人群体的性质大相径庭，互动的性质、群体的结构都有根本性的变化。在三人群体中，第三个人可以利用另外两个人的争斗，而从中渔利。第三个人既可以是另外两人冲突的仲裁者或调停者，也可以拉拢一个，打击另一个。因而，也就有可能在群体中创造出权力或层级结构。即使三个人处于完全平等的地位，以彻底的民主方式来协调彼此之间的关系，在三人群体中仍然有人可能以“少数服从多数”的原则，以群体的名义，对少数派施加压力。换句话说，在三人群体中，有可能产生独立于个人的结构，而这种结构又很有可能会危及到个性的发展。这是三人群体不同于二人群体的一个重要特点。^[10]

齐美尔的论述对于理解目前民办高校的领导管理体制很有启发。本来，很多公办高校的书记与校长关系就非常复杂，难处理。一些学校党委会与校委会的两套领导班子互相推诿甚至有磨擦，在巨大的内耗中使学校长期处于不死不活的状态中。^[11]而民办高校却推行“三驾马车”的领导管理体制，关系更难以处理，大大影响了民办高等教育发展。