“乡村城镇化，城乡一体化”是我国农业工作在21世纪的发展目标和战略方针^[11]。中共中央、国务院在2000年6月13日发出了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，并指出：“当前，加快城镇化进程的时机和条件已经成熟。抓住机遇，实施小城镇健康发展，应当作为当前和今后较长时期农村改革与发展的一项重要任务”，提出了“尊重规律，循序渐进；因地制宜，科学规划；深化改革，创新机制；统筹兼顾，协调发展”^[12]的指导原则。

2001年的“上海市城市总体规划”（1999—2020）确定了上海市域中心城区、新城、中心镇、一般镇的四级城镇体系。据此，上海市计委、建设委员会、农业委员会组织了联合调研，提出了发展“一个新城、九个中心镇”的“一城九镇”计划。

计划以地域不同、基础较好作为遴选条件，在上海市总体规划城镇体系中的二级城镇中选择一个新城，即松江新城，在三级城镇中选择九个中心镇，分别为嘉定区安亭镇、金山区枫泾镇、青浦区朱家角镇、宝山区罗店镇、闵行区浦江镇、浦东新区高桥镇、奉贤区奉城镇、南汇区临港新城以及崇明县陈家镇^[13]作为重点发展城镇。

基于这个调研与计划，上海市政府于2001年1月5日下达了《关于上海市促进城镇发展的试点意见》（以下简称《意见》），明确提出了“一城九镇”的试点计划：“市政府决定，本市重点发展‘一城九镇’，即：松江新城，以及朱家角、安亭、高桥、浦江等九个中心镇。”

《意见》指出，试点工作要“借鉴国际成功经验，建设各具特色的新型城镇”。同时要求试点城镇建设要“塑造‘一城九镇’的特色风貌。综合考虑城镇的功能定位、城郊特点、产业特色、地貌特征、历史文脉等因素，借鉴国外特色风貌城镇建设的经验，引进国内外不同城市和地区的建筑风格，重点在城镇新建城区，因地制宜地塑造‘一城九镇’的特色风貌。同时，注重保护和弘扬传统历史文化。鼓励‘一城九镇’通过组织国内外优秀设计力量，开展特色风貌规划设计招投标，引入国际的先进设计理念，提高城镇规划的起点与水准。按照‘一区一貌’的原则，经过坚持不懈的努力，在区（县）范围内逐渐形成协调的城镇风貌与风情”^[14]。《意见》还提出了对试点城镇规划容积率、绿化覆盖率以及建筑高度等方面的具体设计要求^[15]（图1.2—1）。

图1.2—1　“一城九镇”区位示意图

图片来源：作者根据上海市总体规划图（2000）标注，资料来源自叶贵勋主编.上海市城市规划设计研究院规划设计作品精选集.北京：中国建筑工业出版社，2003：4

《意见》下达后，参与试点的10个城镇分别开始着手组织规划设计等前期工作，展开了“一城九镇”计划的实施。(www.daowen.com)

2004年11月，上海市政府发表了《关于切实推进“三个集中”，加快上海郊区发展的规划纲要》^[16]（以下简称《纲要》），对上海市域的规划城镇体系进行了调整。《纲要》指出，上海市域规划按照“城乡一体、协调发展”的方针，以“城乡一体化、农村城市化、农业现代化、农民市民化”为总目标，切实推进“人口向城镇集中、产业向园区集中、土地向规模经营集中”的“三个集中”总战略。

《纲要》确定了上海市域以中心城为主体，形成多轴、多层、多核的市域空间结构布局。提出了中心城、新城^[17]、中心镇、一般镇、中心村五个层次的城镇体系，还针对郊区提出了新城—新市镇—居民新村的三级体系。根据这个规划纲要，新城是郊区建设的重点，也是各区县的政治、经济、文化中心，一般为30万人口的中等规模城市。其中，松江、嘉定、临港等三个新城被确定为近期重点发展新城，人口规模将达到80万～100万，约占郊区人口的1/4。规划的新市镇约60个，人口规模一般为3万以上，条件较好的可达10万～15万人口。另形成约3 000个包括居住社区、中心村、农村居民点三种不同类型的居民新村，规模在300～1 000人，条件好者可达3 000人规模^[18]。

规划在“十五”期间，将加强郊区重点发展城镇的试点建设，至2020年基本完成中心城、三个重点发展新城、一般新城、中心镇、一般镇的城镇体系，建成11个新城、约22个中心镇。基于这个发展规划，临港新城、嘉定新城（含安亭）成为城镇体系中的二级城镇，“一城九镇”便有了“三城七镇”等称谓。

2006年初，上海市政府提出了“十一五”期间“1966”的城镇体系发展规划^[19]，也就是1个中心城区，9个新城^[20]，约60个新市镇，约600个中心村的四级城镇体系。新的城镇体系旨在消除城乡二元结构，打破郊区与中心城区发展相对对立的概念。规划的新城规模约80万～100万人口，新市镇5万～10万人口，两者将聚集郊区城镇的新产业，承担疏解中心城区人口的职能。根据新城镇体系规划前后的发展状况，“一城九镇”中的安亭镇、朱家角镇分别被纳入嘉定新城和青浦新城，加上松江、临港两个新城，共有4个城镇成为“1966”体系中的二级城镇，其他则为三级城镇。由此可以看出，“1966”城镇体系规划是基于2004年《纲要》进行的调整，“一城九镇”成为这个调整的重要基础，并从此融入了新的城镇体系。

图1.2—2　“一城九镇”区位布局与规划新城的关系

图片来源：作者根据上海市总体规划图（2000）标注，资料来源自叶贵勋主编.上海市城市规划设计研究院规划设计作品精选集.北京：中国建筑工业出版社，2003.4

从2001年到2006年，“一城九镇”在5年多时间内经历了两次城镇体系的规划调整，在城市总体结构中的位置发生了一定的变化。也是在这个期间，10个城镇相继完成了不同层次的规划编制或城市设计等前期工作，已逐步进入了实施阶段。