1）国家顶层设计

产学合作是国家科技创新活动的重要组成部分，是国家创新系统的重要一环。产学合作活动的开展必然受到国家创新系统运行的影响。在我国，政府仍然是影响国家科技创新发展的最关键因素，因而讨论国家科技创新的顶层设计对产学合作的影响成为多位受访者谈到的重要话题。

（1）国家对科技与科技政策的认识与实践。多位受访者认为，虽然我国一直在推进产学合作工作，但是成效并不显著，或者说对产学合作的投入没有得到应有的产出，这与整个国家对科技的认识和宏观科技政策的设计不无关系，集中体现为缺乏对科技和产业发展规律的正确认识，导致相关政策设计上的失误。

有教授提出，科技和工业进步是一个自组织发展的过程，有自己的客观规律，但是在我国政府主导的环境下，科技和工业的发展受政策影响太大，而这些政策又往往并不遵循科技和工业发展客观规律，事实证明目前的科技政策带来了不良的后果。

“从科技和工业政策的效果来看，国家的核心技术的进步与GDP快速增长之间存在严重的不平衡，这个不平衡问题，估计国家都会承认。

对这个问题，我也已经讲了快20年了，从我的切身经历来看，我们在国外念学位的时候（20世纪90年代初），我们认为韩国人是很差的，当时我们中国人的工业基础和聪明程度是韩国人没法比的，但是20多年过去了，韩国的汽车、微电子，所有工业和技术发展都已经或开始超越我们，把我们的市场全部都占有了，可是他们只有几千万人口，我们大学毕业的人数都超过它全民总人口。

另外一个例子是，就机械口来看，（19）94年、（19）95年，我刚回国的时候，国家什么政策都没有，大概（19）96，（19）97一直到（20）00年前后，国家开始抓SEMS，完了之后国家开始抓电动汽车，我们SEMS20年下来怎么样，电动汽车怎么样，国家所抓的东西怎么样，方向基本上都是对的，但是这个不是国家应该抓的问题，国家应该抓最底层的问题，最核心的技术，而不是面上的东西。因为汽车完全是产业化的东西，产业的对象，不像原子、中子，这些东西是很理论的东西，如果不能产业化，无法走到产业的前端去，这些研究几乎都是要被国家否定的，钱是花了不少，SEMS也一样。总体来看，我们没有在走一条符合客观规律的路。

这两个例子很能说明问题，（特别这个不平衡问题）从逻辑上将，反映出国家科技政策是有漏洞的，其根源是在政策导向和方法论上。必须认识到，工业发展或者科技发展，它的本质是一个自发和自组织的过程，我们在制定科技政策的时候，一定要尊重过程发展中的客观规律，虽然这个规律很难说得清楚，但这是客观存在的。如果科技政策违背科技发展的自治规则，规则错了，方法论也就会出现问题，形成的就不是我们想要的东西了。”（访谈25）

（2）国家对科研与科研政策的认识与实践。由于科研是本研究涉及的重要对象之一，故把科研从科技范畴中单列出来探讨科研与科研政策。与对科技与科技政策的认识与实践类似，国家对科研与科研政策的认识和实践同样存在很多误区。具体表现为：

①对基础研究和应用研究的关系认识。不可否认，基础研究仍然是科学研究的根本，国家原创性的科技成果都必须依赖于基础研究的进步，可以说基础研究是解决实际技术难题的基础。因而，我国要想成为科技强国，注重基础研究，对基础研究加大经费投入都是无可厚非的（访谈25，访谈5）。但是，从实际情况看，我们科研经费逐年的高速增长并没有带来在世界范围内更多的前沿基础科学领域的话语权，而对应用研究的忽视却使得我国在应用技术领域始终无法摆脱技术进口的命运。正如某位教授所言：

“现在国家的GDP增长里面，我国自有的科研成果所占的比例很少，大到高铁，小到集成电路芯片，全是引进的，就是我们自己做出来的东西，自有知识产权的东西几乎是没有的。我现在在搞医疗器械这一块，我们现在发现抄也抄不过来，我们医疗器械与国际上的差距越来越大了，不是越来越小了，他们发展越来越快，我们越来越赶不上了。”（访谈5）

究其原因，国家对基础研究和应用研究关系的认识存在严重的偏失。有位教授将这种偏失称为科研的“双轨制”，即国家将基础研究和应用研究人为进行划分，并给予截然不同的政策扶持。

“这种划分放在20年前可能是有道理的，但是现在仍然把基础研究和应用研究分开来说本来就是错误的，现在已经没有太多的界限了，尤其是应用性基础研究，除非现在解不开的很难的问题，我看到的问题没有哪个一定是理论问题或一定是应用问题。如果仍然把基础研究和应用研究画一条线一定要分清楚，这个研究一定是没用的，或者大多数是没用的。”（访谈25）

这种科研的“双轨制”导致科研人员越来越倾向于基础研究，而对应用研究不闻不问。但从实际看，需要真正解决的理论基础问题远远比需要解决的实际应用问题少得多，“全国这么多大学，1%的人去做理论足够了，大量地应该去做与高科技相关的”（访谈5）。虽然目前没法判断这种科研的“双轨制”对基础研究的影响，但是正在不断侵蚀我国应用研究领域的能力，“伤到了国家的技术竞争力，比如汽车，现在连个汽车平台都搭不出来”（访谈25）。

②国家科研评价。从国家项目的申请中可以看到，拥有该领域的前期研究成果是项目申请成功的关键因素，而这些研究成果以SCI论文、发明专利等为主要标志，在项目结题时也主要以这些标志性成果评价课题研究的完成质量。而且，在国家科技竞争力评价中，论文和专利数量等也是主要的量化指标。在急于将国家打造成科技强国的背景下，通过这些量化指标的增加来提升国家科技竞争力是相对快捷的途径，国家的各类科研项目也越来越倾向于通过论文和专利来评价研究水平。

在这样的背景下，“国家是铺天盖地地给你补钱去申请专利。因为有专利代理人，什么研究、哪样东西可以申报专利，只要你想，就可以帮你起草专利申报书，帮助你申请专利。专利申报书越多，他们收入越高，知识产权局的业绩越好，学校的知名度越高，国家的专利数量也就越多，表面上看是多方共赢的局面，所以没有人会管专利到底有没有用、有没有转化出去的事。”（访谈35）造成的结果是，“国内专利很多，但是有效专利数很低，国内十年有效专利数大概只有3%，而PCT就更少了。”（访谈4）

一般来看，基础研究的成果产出主要是论文和专利，因而，国家对基础研究的倾向也在一定程度上加重了科研评价中对论文和专利的重视，反过来，这种重视又推动了科研人员对基础研究的偏好。这种强调论文和专利的“唯量观”从表面上看使国家、学校和个人多方受益，也帮助那些“政客式”学校领导和教育相关领导获得了进一步的升迁，但是对国家科技进步的贡献究竟有多大，或者说这样的投入产出是否真正值得确是需要商榷的。在本次调研中，多位教授都表达了对这种评价导向的担忧，“有些人不会去追究这些事的，获得升迁就完了，不去追究之前的政策，给人民造成的损失是没法计算的。”（访谈25）

2）产学合作政策设计

（1）政府角色定位问题。有老师认为“创新”是一种准公共产品，介于私人产品和公共产品之间，需要政府在创新中发挥作用。因而，作为创新重要路径之一，产学合作需要政府的积极介入。但是，政府在产学合作中具体承担怎样的角色、介入到什么程度则存在不同的看法和实践。譬如，“三螺旋理论”提出了三种不同的模式，代表了政府介入产学合作的三种不同的程度。显然，可以判断出我国的产学合作仍然是“模式一”，政府充分介入到了产学合作中。但是多位老师就对这种“充分”提出了质疑，认为在有些方面由于政府的过度介入而替代了市场的作用，不仅浪费了公共资源，也很难起到比市场更有效的作用。有老师就谈到：“现在政府不仅抓主要项目，还抓具体项目，主导去评估这些产学合作项目，但是政府抓具体项目肯定比不过市场的，我个人认为这是溺爱，政府就应该把评项目的事交给市场”（访谈1）。那么政府应该在产学合作中起怎样的作用呢？一位有过创业、政府挂职经历的教师认为：

“在产学合作中，大学提供的是技术的推力，企业是市场的拉力，政府起到了协调和支持、支撑的作用。我个人认为，政府应该发挥三件事。第一，为科研人员搭平台，搭建各种公共服务的平台，比如政府鼓励做应用研究，在这方面做一些支撑。第二个，聚人才，做科研主要是靠人。第三个才是钱，抓主要项目”（访谈1）。

（2）政策间衔接问题。目前国家和地方都对产学合作持积极支持的态度，为推动产学合作的进一步开展，出台了诸多鼓励和支持政策。但是因为政出多门以及管理上的条块分割，不可避免地出现了一些政策间的矛盾，造成执行的困难。

①国家政策与地方政策间的矛盾。针对同一个问题，国家政策和地方政策之间有可能出现矛盾。以高校科技成果转化的相关政策为例，就存在教师技术转化收益比例规定不同以及科技成果处置权规定不同等问题。

首先，以教师技术成果转化收益比例规定为例。《教育部关于积极发展、规范管理高校科技产业的指导意见》（教技发[2005]2号）第29条规定：“高校鼓励技术持有人和参与成果转化、产业化的主要人员，以及企业管理人员持有高校控、参股企业的股份。要按照国家有关政策，在以科技成果等无形资产投资入股企业时，给予技术持有人和其他主要人员不低于所占股权20%、原则上不超过50%的奖励”。

但是，湖北省《促进高校、院所科技成果转化暂行办法》提出，“高校、院所研发团队在鄂实施科技成果转化、转让的收益，其所得不低于70%，最高可达90%”。武汉市《市人民政府关于深化武汉地区高校科研机构职务科技成果使用处置和收益管理改革的意见》（武政[2014]27号）提出，“高校、科研机构职务科技成果转化所得净收益，按照不低于70%的比例归参与研发的科技人员及团队拥有”。《武汉市人民政府关于促进东湖国家自主创新示范区科技成果转化体制创新的若干意见》（武政[2012]73号）提出，“转化收益中至少70%归成果完成人或者团队所有”。《江苏省科学技术厅江苏省教育厅中共南京市委南京市人民政府关于印发深化南京国家科技体制综合改革试点城市建设打造中国人才与创业创新名称的若干政策措施的通知（宁委发[2012]9号）》提出，“允许和鼓励在宁高校、科研院所和国有事业、企业单位职务发明成果的所得收益，按至少60%、最多95%的比例划归参与研发的科技人员（包括担任行政领导职务的科技人员）以及团队所有”。《北京市人民政府办公厅关于印发〈加快推进高等学校科技成果转化和科技协同创新若干意见（试行）〉的通知（京政发[2014]3号）》提出，“高等学校科技成果转化所获收益可按不少于70%的比例，用于对科技成果完成人和为科技成果转化作出重要贡献的人员进行奖励”。

其次，以科技成果处置权规定为例。《教育部关于印发〈教育部直属高等学校国有资产管理暂行办法〉的通知（教财[2012]6号）》规定：无形资产对外投资或者进行产权转让500万元以上的要到教育部审批，800万元以上的要到教育部审核，财政部审批。但是，《北京市人民政府办公厅关于印发〈加快推进高等学校科技成果转化和科技协同创新若干意见（试行）〉的通知（京政发[2014]3号）》则提出，“高等学校可自主对科技成果的合作实施、转让、对外投资和实施许可等科技成果转化事项进行审批，报主管部门和财政部门备案。”湖北省《促进高校、院所科技成果转化暂行办法》也提出：“授予高校、院所研发团队研发成果的使用权、经营权和处置权，科技成果处置后由研发团队1个月内报所在单位，所在单位2个月内报国有资产管理部门备案。”(www.daowen.com)

从上面的教育部政策和地方政策中可以发现，地方政府有关教师科技成果转化收益的比例与教育部的政策，以及有关科技成果处置权归属的政策都存在矛盾。对于地方所属高校，可以按照地方的政策实施奖励，但是对于教育部所属高校就造成了执行上的困难。

②政策与法律间的矛盾。在我国，政策和法律之间存在矛盾也是常有的事，就产学合作领域而言，也存在政策与法律间的矛盾。

以教师技术入股个人所得税问题为例。武汉市《市人民政府关于深化武汉地区高校科研机构职务科技成果使用处置和收益管理改革的意见》（武政[2014]27号）提出：“高校、科研机构转化职务科技成果以股权或者出资比例形式给予科技人员个人奖励，获奖人在取得股份、出资比例时，暂不缴纳个人所得税；取得按股份、出资比例分红，或者转让股权、出资比例形成现金收入时，应当依法缴纳个人所得税。”

但是，我国个人所得税法没有规定针对这种情况可以暂缓缴纳个人所得税。不能否认这种政策的先进性，允许先行先试，但这毕竟造成了政策与法律之间的冲突，必须审慎考虑。

③同级部门间的政策矛盾。我国的政府政策在“条”上会出现矛盾，在“块”上也会出现矛盾，在产学合作领域主要是科技部门、教育部门和国有资产管理部门之间的政策矛盾。有教师就提到：“部门之间的规定不匹配，经常打架，这也不是一个高校说了算的，比如科技部出台了很多鼓励科技成果转化的政策，但是它的政策下来之后到各个部委，又是不一样的”（访谈3）。也有教师提到了科技部门和国有资产管理部门间的矛盾：“比如科技部门鼓励出来搞，但是作为国资部门就控制得很严，到时候万一出了点问题就不好说了”（访谈13）。

（3）政策设计缺少灵活性。从调研中发现，教师对一些政府项目必须由高校和企业联合申报的政策颇有异议，这个政策可能从表面上促成了学校和企业的合作，但是从教师来看，这并非遵循科学研究规律的做法。有教师直言：“当然产学合作的政策是好事，但是有的东西走得有点偏，有的课题还在中试左右的阶段，其实企业很难介入的，你非要拉个企业进来去申请项目，可能就作假了，所以，在这些方面不能太过”（访谈1）。也有老师认为，产学合作项目的申报不能强求双方的合作：“政府鼓励产学合作，应该是企业有技术或想研发技术，然后联合学校报产学研项目，现在政策要求非得有产业参加，否则就没法报项目，就拿不到钱，以学校为主，企业不参与，也批不到。这样就会出现造假，反正我觉得应该适可而止，适当就行了，不能强求”（访谈10）。

3）国有无形资产管理

（1）知识产权转让、技术入股程序复杂。“当前技术转移面临的障碍主要是在技术转移过程中程序太复杂，要经过主管部委、知识产权局、评估机构评估等过程。××大学有一个××项目是中国和×国两国领导人确定的，我们把该项技术进行评估、报批、知识产权转移等手续，整个程序走了近半年时间，可见效率之低。”（访谈38）

上述现象是中国高校在技术转移过程中普遍遇到的问题。

首先，“超过500万元的无形资产的使用和处置必须到教育部或财政部审核（审批）”的规定严重阻碍了高校的自主权。《教育部关于印发〈教育部直属高等学校国有资产管理暂行办法〉的通知》（教财[2012]6号）中规定，“高校利用固定资产、无形资产对外投资、出租、出借，单项或批量价值在500万元以下的，由高校审批后10个工作日内将审批文件及相关资料报教育部备案，教育部审核汇总后报财政部备案；单项或批量价值在500万元以上（含500万元）至800万元以下的，由高校审核后报教育部审批，教育部审批后报财政部备案；单项或批量价值在800万元以上（含800万元）的，由高校审核后报教育部审核，教育部审核后报财政部审批。”文件对资产处置（包括产权转让）也作出了类似的规定。多数教师对这一规定表现出了“反感”，因为在市场经济条件下，作为完全独立的事业单位和企业，高校和高校资产公司完全有自主权来决定如何使用和处置高校的无形资产，教育部和财政部的审批行为更大程度上是自我免责行为，而非负责行为（访谈3）。

第二，行政审批时间过长影响了技术的市场价值。现代科技日新月异，一项研发的新技术如果不能迅速地实现产业化，变成产品推向市场，可能在很短的时间内就会被其他技术所代替，技术的市场价值因此而贬值。正如有位高校资产管委会的老师所言：

“对于好的项目，我们会失去很多机会，我们想投，但是走下流程，一年多，这项目可能几千万，等过两年，项目上马可能就不行了，现在IT、电子技术的机会稍纵即逝。等到学校要投的时候，企业已经投了（当然这里可能还涉及产权的问题）。……如果学校能批就快了，不然的话就很难处理，都到教育部去，教育部的高校这么多，所以我们每个项目都要到教育部跑一趟，催着教育部的人办。这就是审批啊！”（访谈24）

第三，第三方技术评估有名无实。《教育部关于印发〈教育部直属高等学校、直属单位国有资产管理工作规程（暂行）的通知〉》（教财函[2013]55号）“事业资产评估及备案”中规定，“高校发生以非货币性资产对外投资，资产拍卖、转让、置换等情形，要委托具有相应资质的评估机构对标的资产进行评估。”但现实操作中，第三方评估机构对技术的市场价值很难给出合理的价值，因为技术的价值高校最清楚，评估机构未必比高校自己对技术的了解透彻（访谈38），但也不是由高校决定的，还得看市场接收方的评估（访谈13），所以现实中的技术评估往往是高校与市场方协商谈判出一个价格，再告知第三方评估机构，由第三方评估机构提供评估报告。因此，第三方评估机构并没有起到应有的评估技术价值的作用，而只是在程序上需要其扮演中介的角色，否则没有第三方评估报告就没法到教育部审批，没法进行工商登记等（访谈24）。当然，在这个过程中，学校还得向第三方评估机构支付一定的费用，也就减少了学校或教授的技术转化的收益。

（2）国有资产保值增值压力带来束缚。知识产权转让要经过这么多的程序，如此复杂，一定程度上也与学校知识产权的国有性质有关，国有资产都被要求保值和增值，在这样的压力下，任何涉及国有资产的行为都变得审慎和慎重，“因为国有资产流失的罪名谁也担不起”（访谈3）。

除了学校国有资产对外投资谨慎外，外部国有资产对学校技术的投资同样受到保值增值的束缚。有教授提到：“我当时有一项城镇污水处理技术，跟外面合资成立了公司，希望可以申请到发改委的资金资助，在××地区开展城镇污水处理的工程项目，这本是一个公益性的项目，地方政府、省里都很支持，但是到发改委就被卡住了，因为发改委说国家重大工程的资金不支持新技术，就这么一条，我们的申请就被打回来了，之后公司也就没运转下去。”（访谈15）

对此，令人不禁要想，当学校因为国有资产保值增值的顾虑而对专利技术的处理缩手缩脚的时候，原本具有很好市场价值的技术因为没法及时市场化而在不断地贬值，从另一种角度看这也是国有资产的流失。也有老师从更宏大的视角去看待国有资产问题，认为国有资产本身是全民的东西，通过技术的市场化转移给企业，而企业贡献了GDP、就业、税收和技术进步，这本身就是国家和社会的进步，其提供的产品和就业产生的税收可能比技术本身价值更多，因而也不一定是国有资产的流失（访谈22）。

4）产学合作经费扶持

由于国家科研体制的双轨制，应用研究所能获得的国家经费有限，政府直接用于支持产学合作的经费就更少了，而且政府并没有科学规划这些经费的使用，经费的使用效益并不高，主要体现在两个方面。

（1）政府产学合作项目经费分配过于平均。目前我国政府，特别是地方政府设立了很多政府产学合作项目基金，这些项目基金或者由企业申请，或者由企业联合高校申请。这些基金对促进产学合作起到了一定的作用，但是对于真正促进产学紧密结合来共同攻克技术难题起到的作用是有限的，因为政府的基金项目往往采取经费资助均摊的方法，“比如1 000万元的规模，分200个企业，一个企业5万”（访谈2），这么少的经费资助很难支撑起现代的技术研发，而企业和高校也不会用5万元的经费资助去研发一个需要50万元支持的技术。所以，表面上看，政府设立了1 000万元的产学合作基金，但是这些资金并未发挥很好的使用效益。

（2）对初创企业缺少政府投资基金扶持。缺少资金是创业初期存在的普遍问题，特别是对于只掌握技术而校外关系圈并不广的教师创业来说，寻找天使或风险投资基金更是困难。有位刚创办公司的教师就坦诚说到：“就像我们刚开始有东西有雏形了，想走向市场，政府认为这个东西好，就应该在风险投资来之前，扶持我们一把，让我们发展得更好一点，但是这时候政府不管，非要等到我们壮大了，跟社会上的风投基金抢着投资，分一杯羹。”（访谈2）另一位从美国归来的教师也刚刚创办了自己的公司，她说：“到时候，我们会租用实验室的设备，因为设备的单价很高，初创企业去承担这部分费用比较困难。我在美国的导师有自己的公司，美国政府给了很多的支持，我觉得这个公司得以生存下来的原因是政府的大力支持，各级都会拨下来，那样公司才可以慢慢生存。”（访谈17）所以，我们可以发现各级政府在如何扶持初创企业发展上并没有成熟的路径，也没有很好的规划。

5）文化和经济环境

（1）“求稳”文化主导，缺少冒险精神。“因为中国人心里面都是求稳的，希望先稳定下来，有个底工资，再去做其他的。”（访谈14）这种“求稳”的文化使我们缺少了很多冒险精神，而产学合作，特别是创业都是具有风险性的，我们目前还缺少更多的教师去身先士卒。“而在美国，一大批人愿意去冒险，觉得这个有前途啊，相对于国内来说，没有那么多敢于冒险的人。”（访谈17）

虽然有的学校出台了鼓励创业的政策，比如“鼓励和支持教师、科研人员在完成学校规定的教学、科研等工作任务的前提下，可利用业余时间兼职创业。经本人申请，所在院系和学校人事部门同意，允许教师和科研人员离岗创业，从事与专业相关的产业化工作，3～8年内保留其原有教职工身份。”（《华中科技大学关于促进科技成果转化的若干意见》）但是依然没有教师敢于到校外去创业，一方面是因为创业的高风险性，另一方面则是创业必然会影响到研究，多年之后再回校时恐难跟上学校的研究水平。

（2）地方经济制约。一方面体现在企业发展上，有老师提到，所在地区的企业仍然主要以劳动密集型产业为主，一是对高技术需求不高，二是这类企业利润有限，一般没有很多的剩余资本投入到企业转型中。另一方面体现在社会风险投资上，由于地方经济欠发达，专门从事风险投资的企业不多，较难满足一些初创科技企业对资本的需求，有位中部地区的高校老师就提到：“我们目前创办企业，风投都是从东部去找的，那里的钱比这边多”（访谈17）。