政策的制定要注重社会及民众对于保护工作的参与，首要解决的便是前文所分析的承租权的问题，通过产权清晰化，使得使用者本身真正积极的、自发的参与到建筑本身的保护更新当中来。

1.承租权问题的解决

并不是说历史建筑的私有化是促进其有机更新的唯一有效途径，只是不同于公共建筑，如此大存量的里弄完全依靠政府一方进行保护更新工作并不可行，需要更多主体及资金的介入，产权与使用权的清晰界定及权利义务一致化是十分重要的。作为里弄的所有者可能是居民、是集团、是委员会、或者政府，但需要具有一致性的权利及义务，该主体才能够进行有利于建筑保护更新的任何活动，但目前产权界定的清晰化可达途径少之又少。承租权问题的解决，一条路是通过买卖私有化，通过所有者的个体努力进行建筑的维护和更新；另一条路是承租权的回收，产权的权利及义务一体化，再将历史建筑通过市场寻租进行更新。

上海公有房屋的买卖所遵循的是购买95方案^[21]以及《上海市人民政府关于进一步推进本市公有住房出售的若干规定》，最初纳入的可出售公有住房为“凡独用成套的公有住房，均可向承租的居民户和获得新分配住房的职工出售”，即“一般标准、独用成套、作居住使用的多层和高层职工住宅”^[22]。在1995年公布的可出售公有住房中，并不包括里弄建筑。后于1999年最新纳入的可出售的公有住房中，增加了里弄建筑中独用成套公寓住房及独用成套新式里弄住房，里弄建筑中的一部分才被纳入可出售的公有住房范围当中，可通过购买确定私有产权。事实上，可供出售的里弄建筑仅仅占总数的很小一部分，也就是说，允许可交易的里弄建筑仅为部分的新式里弄、公寓里弄、花园里弄。其次关于独用成套，里弄建筑中众多居民或1949年之前开始以72家房客的身份居住于此，随着房屋所有者离开上海，而成为居住人，或在1949年后陆续分配至现有住房居住，原本一家一套的里弄住宅，早已“前后分隔、上下分家”。2012—2013年间调查显示，新式里弄与花园里弄稍许好些，每户15平方米左右的居住面积在旧式里弄中是十分正常的现象，一幢不足100平方米的里弄建筑（一个门牌号）中居住4～5户实属平常，最多13户的情况也真实存在。这对于原本就没有设卫生设备的旧式里弄来讲，根本不可能成为可被出售的房屋，何况旧式里弄整体不在可出售的范围之内。新式里弄的情况与旧式里弄还有所不同，一方面由于居住人员的众多，独用成套的情况也极少，另外一方面现状新式里弄往往有很多是单层成套的，即每一层是一户人家，煤卫成套独用，但该种情况也并不在可出售的范围之内，必须成栋为独用成套的情况才可交易，因此，往往一处数十栋的新式里弄中，可供整栋出售房屋仅为一两栋，或者没有。最后，在最初对于公有住房出售方案中规定了不列入出售范围的还包括：“列入旧城改造规划、产权归属不清和具有历史保护价值的房屋以及市政府认为不宜出售的房屋除外。”^[23]这一规定基本上将绝大多数的里弄建筑已经排除在外。其一，产权归属不清是1949年前居住建筑的“通病”，与众多的公共建筑不同，居住建筑在1949年前皆有着明晰的产权归属，在1949年后统一征收为公有之后，产权并没有相应的清理清晰，后虽通过相关凭证的申诉，使得部分建筑的产权归属于原产权人，而使得产权清晰化，但该种情况所占比例很小，大部分建筑仍属于存在原产权人，但未能认定，暂为公有的“产权归属不清”的情况。其二，所谓列入旧城改造规划的可能地段，基本上就是以里弄建筑为主体的地段，因此，在每个区可能将被列入改造的地段中的建筑，皆属于不可出售的范围。可见，可以通过公有住房出售达到目前产权的清晰化的方法，在现有规定允许的情况下，能够覆盖的里弄建筑非常之少。目前上海进行交易的里弄建筑，一方面是已经整理好产权，独用成套的建筑，另一方面是通过承租权的转让使得一栋达到独用成套，可以出售的条件，进而进行交易，明晰产权的私有。但是第二种方式从运行成本和操作时间上来看，难度很大，毕竟同时与居住在此的五家甚至更多的家庭谈判，从时间和金钱上都是不可预估的，因此，该种方式很难成为扩展产权私有的一种可行方式。

除了产权的私有，另一种方式是承租权的回收，这在现行政策条件下，较之第一种途径，更加难以达成。对于上海少量的优秀历史建筑，在《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》中规定：“因保护需要恢复、调整或者改变建筑的使用性质、内部设计使用功能，确需承租人搬迁并解除租赁关系……”但目前对于与承租人租赁关系的解除，也同样是按照国有房屋征收进行赔偿，经济成本很高。除少量独立式花园住宅之外，操作成功的里弄建筑仅有2003年启动的建业里以及2014年完成的尚贤坊。另外，除少量优秀历史建筑之外的其他大量的里弄建筑，则需遵循《上海市房屋租赁条例》。

一般情况下，出租方无法终止租赁关系。可终止的情况中，第一项多用于划拨的非居住类用地及建筑，并不适用于里弄建筑；第三项建筑已经灭失，不再满足关于里弄建筑的保护更新的讨论前提，因此唯有第二项情况下可通过终止租赁关系，进行使用权、收益独享权、转让权、处置权等的全面回收。然而根据新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，其规定的公共利益可征收范围^[24]对于历史建筑的保护更新而言，仅适于“文物保护”，而一般历史建筑用作其他功能置换，寻求良性的更新途径，是不符合征收条件的。

也就是说，对于里弄建筑而言，除非建筑损毁或灭失，承租关系可以解除，除此之外，仅仅针对文物保护单位或者优秀历史建筑可以出于对于建筑的保护的目的，进行承租关系的解除，而对于其他大量的里弄建筑，则没有任何符合规定的方式。承租权回收的另一方式是仿照私人买卖，通过承租权的有偿转让达到承租权的回收，只是运作主体从个人转变为政府或者单位集团，但是由于里弄建筑的数量之大，单一主体进行运作难度极大，该种方式成为有法可依、但无人尝试的一种途径。

对于承租权问题，解决的方法首要解决由于历史原因，存在1949年前房屋所有权，但无人招领的情况，以符合所操作房屋的合法性前提，譬如通过对1949年前房屋所有权的限定时间的招领，并协助办理已明确所有权的房屋在双方达成意愿的前提下的租赁关系的有偿解除，对于除此之外的其他建筑在规定时间内不再施行招领工作，或者统为某一主体暂为托管。对于无以上房屋所有权不明情况的房屋，有两方面的制度拓展方式，扩大承租权回收的范围以及扩大国有里弄的可出售范围。例如，除现规定的优秀历史建筑外，进一步扩大可以基于建筑保护更新前提下的承租权有偿回收的范围；探索多业主交易方式，允许同一门牌号内的全部或部分居民与单一业主进行转让交易，简化多方谈判流程，提高市场运转效率；借鉴北京旧城腾退改造经验，通过部分承租权的回收达到降低人口密度，增加生活设施，完善建筑改造的目的。不过该种途径产生的产权的集中，与居民的关系的单薄，高昂的交易费用，必定指向里弄本身功能的商业化、利益化，历史建筑在精美化的同时，失去原本的文化特征与人文活力。因此，该方面的措施未来必将针对少数的，具有商业价值的里弄建筑，而并非大范围实施。普遍可突破的方式还是在于产权私有化的持续扩大，其中包括扩大国有直营里弄出售范围，纳入独用的旧式里弄以及每层独用一门关^[25]的里弄。此外，通过政府力量促成成套改造以扩大里弄的可出售范围。最终多途径达到降低居住密度，引入更新主体及社会资金，保障里弄建筑有序更新的目的。其实目前上海里弄的承租权的转让和买卖与房屋市场相仿，已经进行得相当火热，价格也与周边产权相仿，完全可以将其向产权转让逐步转变，同时也可以达到增加政府税收，规范操作，拓展抵押融资渠道，建立优惠贷款体系等目的。

2.经济激励政策

经济激励政策更有利于调动社会参与度，通常比其他任何强制性的措施更有效，也更易于推广。适当的经济政策的设计，将更好地激励历史建筑的拥有者或使用者自发投入资金，对建筑进行自发修缮，然而目前政府对于该种自发修缮历史建筑的行为还基本处于不鼓励、不支持，事后管理勒令整改为主的阶段，在复兴西路买下十几幢花园洋房或里弄建筑，进行重新修复的司徒夫就曾经表示，政府对于他们所进行的自发内部装修以及外观更新并不感兴趣，在法国十分普遍的对于老房子修缮的税收优惠也没有，并且每项工程的审批过程通常要三四个月之久。(www.daowen.com)

经济激励政策体系的建立有着十分成熟的各方面经验可以借鉴，通常来讲，西方国家的政府对遗产保护的经济激励政策一般有税收减免、资金补助和优惠贷款、相应的规划手段、遗产协议、周转基金以及其他经济激励手段等^[26]。

最为有效的是规划方面的容积率奖励以及转移，通过奖励额外的容积率以激励开发商保护地块内或者相邻地块的历史建筑立面及景观的方式，对于非法定保护建筑（例如风貌区中的保留建筑），开发商如果将其额外保留下来，即可获得额外的容积率奖励，从而达到风貌保护的目的。另外，关于容积率的转移，从理论上来讲也是十分具有可操作性的，历史建筑所在地块将其规划的容积率“卖”给其他地块，从中获得的资金用于自身的维护更新，城市整体的开发强度不变，遗产的保护与城市的开发一举两得。这需要建立全市的基准开发容积率以及全市范围内的开发权转移平台，想要在基准容积率基础上增加开发强度，在规划允许的前提下，需要向无法达到基准容积率、开发权可售的地块按照地价进行“购买”，所购买的资金进入保护专项资金账户，用于该地块的保护工作。

其他有效的手段还包括资金的补助，一方面是直接的资金投入，用于遗产价值特别突出的历史建筑的保护修缮；另一方面以补贴形式，鼓励历史建筑的所有者或使用者拿出资金进行日常的维护以及修缮，从而鼓励社会资本的进入。当该类历史建筑的所有者或者使用者有意愿修缮房屋时，在严格遵循保护更新规定的前提条件下，每份的自有资本的支出便可以获得相应比例的国家补助，比如此次修缮费用为100万元，对于历史价值较高的建筑，可以国家出60%，个人出40%，而对于历史价值一般的建筑，可以按照30%和70%分摊。总之，通过资金补助的方式，吸引自由资本进行更新，同时也大力地鼓励了历史建筑的自发保护与更新工作。这种补助可以是资金的直接资助，也可以是资金与税收减免相结合的方式。

遗产保护中最为普遍且行之有效的税收减免以及优惠方面的措施，包括财产税的减免、所得税减免、税收扣除、印花税减免、营业税减免、加速成本返还等，就我国目前并不高的纳税情况来讲，所带来的经济激励效果并不能十分明显。以在西方国家普遍实行并收到明显效果的财产税的减免为例，西方国家的财产税作为主要税收，往往高达该市场价值或最高价值的10%～20%，其全部的免除或者一定比例的减免往往涉及较大的金额，因此驱动力更强。而我国目前类似的房产税征收比例并不是很高，《上海房产税细则实施》（沪府发〔2011〕3号）规定，房产税征收对象为本市居民家庭在本市新购且属于该居民家庭第二套及以上的住房和非本市居民家庭在本市新购的住房，房产税按住房市场交易价格的70%计算，其税率为0.6%，并且家庭人均住房面积不超过60平方米的，为免征范围，也就是说，仅有唯一一套住房不涉及房产税，第二套及以上住房超过人均60平方米的部分按照70%交易价格的0.6%征税。每100万元的住房房产税为4200元，按照所购买的历史建筑为应征住房计算，500万元价值的历史建筑每年的缴税为21000元，该部分金额的减免在交易阶段应当可以促进历史建筑的交易的增长，然而如果遵循规定进行维护才可以获得该项税金的减免的话，每年21000元的减免对于维护历史建筑而言，则显得缺乏一定吸引力。另外譬如个人捐赠金额可以获得当年的所得税的适当减免，目前捐赠额低于纳税义务人应纳税所得额30%的部分，可以从中扣除，超出的部分不再扣除，所产生的激励效果也十分有限。

此外，还可以考虑优惠贷款，类似于新房可以申请的装修公积金贷款，其实是可以开辟历史建筑的修缮资金贷款的，通过提供建筑的遗产价值认定，修缮方案的满足规定要求的技术认定而作为获得贷款的方式，必要的时候还可以进行房产的抵押。贷款利率低于商业利率，国外也有低至一般的商业利率的情况，贷款的金额由政府的专项资金提供，更易于操作的是由致力于保护工作的财团提供，或者拥有遗产保护基金的保护协会或者民间非盈利保护组织提供。贷款来源可以是国家公积金，也可以是商业银行，后者的情况除可以将保护基金进行贷款托管之外，还可以通过由商业银行提供低息贷款，保护协会或者民间非盈利保护组织补充“利率差”的方式进行，都将会成为鼓励自由资金进行保护修缮的行之有效的方法。

又或者是作用得到普遍认同的周转基金^[27]，该种方式哪怕是为数不多的启动资金便可以经过良好的管理和经营慢慢增长，同时吸引源源不断的资金，再投入到下一轮的保护中，使保护形成一个良性循环的过程，达到长期保护的效果。然而最初的资金建立、寻求历史建筑的购置、转让，提供购置房产或装修贷款等一系列的相关活动，不仅需要相当一部分的专业人员，对其实施有效的资金管理，而且最好是非政府组织进行这部分的工作，但这一点是我国目前还十分欠缺的。其实针对里弄建筑而言，目前旧城区中由于承租人逝世空关的部分建筑，或者早前实施拆迁但未能成行导致空关的部分建筑，完全可以将房屋产权的转让金作为类似周转基金的保护更新的专项资金，开始进行试点工作，然而实施主体的建立是十分必要的，诸如遗产协议这一契约方式，也是需要非政府组织的实施主体才能够得以实行。

3.运用市场力量

此外，还要有效运用市场的力量，目前想要改变的一个状况是许多承租人已经搬离了里弄，将房屋不加修缮地租住给外来务工人员或者空置，造成了建筑本身的衰败和居住环境的恶化。其不考虑将承租权以类似产权转让的原因在于，将里弄作为可以在征收时获得赔偿的家庭财产，等待房屋征收以获得收入，调查中我们发现，其实通知承租人其房屋不会列为拆除建筑就可以影响其对房屋去留做出的判断，但现实中却缺少这种沟通及信息公开措施，致使许多居住在保护建筑、保留建筑中的居民也并不认为自己的房屋不会被征收，即便已经定居国外，仍旧保留房屋空置而不愿转让。然而通过这部分房屋的承租权转让，根据目前承租权转让市场来看，购买人即便是将其作为稀有历史商品投资，往往会将其修缮一新进行出租或再次出售，用于自住的购买人更加会对房屋的修缮更新投入大量人力物力，而这种状况，是我们所鼓励并倡导的。