经济学家萨缪尔森曾指出，既存在着市场失灵，也存在着政府失灵。所谓政府失灵就是指政府试图弥补市场缺陷所采取的立法、行政管理以及各种经济政策手段，在实施过程中往往会出现各种事与愿违的结果和问题。对于云南历史文化名镇名村的保护与更新问题，基于管理体制根源，政府也会造成古集镇村落保护与发展政府干预的低效和资源配置的非效率，而且有时候比市场的无效率还严重，主要表现为以下几点：

1.自上而下的管治思维与依赖市场的缺位管理

对于古集镇村落的保护与开发问题，相关政府部门的管治思维表现为截然不同的两种态度：要么大包大揽，政府自行成立旅游开发公司对古集镇村落进行开发与管制（如丽江大研古城）；要么自由放任，将古集镇村落“承包”给民营旅游开发公司后，基本依赖开发公司的自律性和完全的“市场调节”来管理古集镇村落的旅游开发，政府职责处于不同程度的缺位状态（如丽江束河古镇、腾冲和顺古镇、楚雄黑井古镇）。这两种开发理念与管控方式都不利于历史文化名镇名村的良性保护与发展。

（1）自上而下的管治思维。在曾经的计划经济体制下，政府是社会资源的配置者，是积极的主体，社会是被动的客体。因此直至如今，惯性思维使得当地政府往往习惯凌驾于社会之上，排斥甚至否定市场的作用。以丽江大研古城为例，“没有政府办不到的事”的观点在当地政府管理层一度占据主导地位。这种观念和体制的巨大惯性使政府在社会主义市场经济体制下仍习惯性地运用“全能思维”来看待和解决问题，采用的仍是自上而下的管制方式。然而，这样政府独资的旅游开发实际上造成了资源提供与运营上的双向垄断，成为导致古集镇村落保护与发展诸多问题的根源之一。

首先，和必须在产出与成本之间建立紧密联系的私人企业相比，政府行政机构是缺乏成本意识的；此外由于提供的古集镇村落资源是准公共物品，具有高度的垄断性，缺乏竞争带来的最直接的结果是削弱了有效提供这样服务的刺激，政府运营的公司也没有任何压力去降低成本。“如果维持这种活动的收入和生产它的成本无关，那么当获得一个给定的产出时，就会使用较多的资源，而不是必要的资源。”因此政府独资的旅游公司往往在旅游开发中不计成本，造成资源不必要的浪费。

其次，公共资源的供给一般具有成本高、规模大、周期长和收益低的特点，一般由政府提供。然而当政府与旅游开发企业合为一体后，由于旅游性基础设施的建设与维护更容易在短期内获取“发展效应”，逐利性的企业往往会促使政府对“旅游开发”大量供给资金，而对无形的、短期内难以测算出成果的社会公共服务设施的投入上则供给滞后甚至短缺，从而无形中对古集镇村落内的原住民生活空间造成大量挤压，致使原住民逃离。

此外，由于“政府＋公司”在运营中的双向垄断，权力寻租几乎无法避免。所谓“权力寻租”是指利用行政法律手段来维护既得的经济利益，或是对既得利益进行再分配，阻碍生产要素在不同产业之间自由竞争以维护或攫取既得利益的行为。以丽江大研古城为例，古城餐饮、茶室、旅游产品、客栈等商业经营主体的经营资格认定需由大研古城管理局做出，古城管理局作为主要管理机构，具有对这些商业经营主体的市场准入与退出、特许经营和地段产业规划管理等权力，因而大研古城商业服务的资源配置并非主要通过市场进行，而是通过行政权力进行干预与调配。公共权力作为一种稀缺性资源，在调控市场资源的过程中以非市场配置的方式造成了资源的主观且有目的性的稀缺状态，使商业经营户特许经营资质的获取在实际市场运行中造成供给短缺而具有较高的市场价值，因而大研古城商户的特许经营资质的高价转让成为一种十分普遍的现象，造成商户所有权与使用权的实际分割。这即为典型的政府管制引发的权力寻租行为。这不但造成了严重的资源浪费，而且导致交易费用增加、分配扭曲，从而阻碍古城保护的良性循环与发展。

（2）依赖市场的缺位管理。云南省内的许多历史名镇名村由于受资金困扰，往往选择“打包出让”的方式将古集镇村落的旅游开发权交由外来资本，形成依赖市场的局面。古集镇村落历史资源的稀缺性和不可复制性，使得独家经营的旅游开发公司往往形成了自然垄断；而在这种情况下的市场分配则会往往缺乏与效率相适应的公平性，也无法自动调节社会有效需求，从而造成资源配置的不合理。此外企业天然地只考虑自身利益的逐利趋向，往往使得古集镇村落无论是资源原始分配还是旅游开发获利后的二次分配都将处于权力弱势地位的原住民置于利益链条的最末端，从而引起原住民的强烈不满。以和顺古镇、束河古镇为例，原住民大量的集体非理性行为虽许多是源于对经济利益最大化的诉求，但收益分配不公则是最直接的导火索。

此外，市场除了有分配上的局限性外，还有社会化、生态环境上的局限性。作为市场经济主体的企业关心的多是消费者的需要以及物价、利率等方面因素，而对公共设施、古建筑维护等长期发展项目不太感兴趣。

以和顺古镇、黑井古镇为例。和顺古镇的旅游开发公司只出资维护能为自身带来门票收益的极少数历史建筑，而对其他建筑则不愿投入分文；黑井古镇的开发企业则索性只收取门票，古镇其他维护事宜则一概不管。此外企业逐利的局限性也使得不能指望其能主动维护古集镇村落的生态环境平衡，这一点从束河古镇、和顺古镇开发企业无限制扩容侵占田园之行为中即可见一斑。

依赖市场的缺位管理，除市场本身的局限性外，当地政府的监管缺位也是动因之一。政府源于合同约束以及对GDP政绩和利益分红的追求，缺乏对企业行为进行监管，使得相关部门的监督管理要么分工交错、职能不清，要么徒有其形、软弱无力。黑井古镇与和顺古镇，当地政府主管部门的保护与监管显然力度软弱。

对历史文化名镇名村的保护与开发，地方政府不能将其定位于营利事业，参与市场，干预微观经济活动，而应该考虑整个行业的利益，注重市场管理，不应该成立公司直接从市场中谋利，更不应该直接将其简单地交予市场，政府自身消极无为，使古集镇村落的保护陷入困境。

2.规划编制与管理的制度缺陷(www.daowen.com)

以云南省历史文化名镇名村编制保护规划为例，他们制定的保护规划大都存在保护规划与管理失效的状况。这样的问题主要源于以下三点：

（1）管理与审批的层级制。在计划经济体制影响下，我国城市规划管理形成了等级分明、分工明确、自上而下的管理体系，“已初步形成从国家到省、自治区、直辖市和市、县的城市规划行政管理体系”。相应地，历史文化名镇名村同样实行的是国家和地方分级管理制度。全国历史文化名镇名村的管理、监督和指导工作由建设部和国家文物局共同负责，地方历史文化名镇名村的管理工作由地方文化、城建或规划部门共同负责。1993年由国务院批准、建设部和国家文物局召开的“全国历史文化名城保护工作会议”的工作报告中界定了名城保护规划的分级审批机构。规划管理权限主要集中在市级规划部门。根据自由裁量权限的大小，规划许可管制有通则式和判例式两种。当前我国的规划许可制度是建立在通则式管理基础上的。但规划权限过于集中在管理体系的上端，使得规划的计划安排、编制、管理都容易出现脱离基层实际的情况。

丽江大研古城、束河古镇及和顺古镇的保护规划编制与调整的较长周期（尤其是大研古城保护规划，其编制周期竟长达数年）均难以跟上当时当地变化的需要，这使得编制的规划与管理需要的差距越来越大，使得保护规划的实施不得不依靠基层规划部门的自由裁量行为，采用判例式方法来取舍判断。这就往往使规划的权威性和严肃性被置于尴尬的境地，有时甚至形同虚设。

（2）规划编制的静态化和范式化。现行历史文化名镇名村保护规划的编制仍主要采用的是“静态保护”的管理方式，即根据历史资源划分保护区和建设控制地带，主要目的是保护街区风貌的完整性。然而在具体实施过程中，“保护区”的划分反倒给了破坏风貌者随意乱拆乱建的理由。以和顺古镇为例，当地许多拆除老房的居民即认为，“我这房屋又不是重点保护建筑，当然不需要保护”。此外，现行保护规划的指导思想是“尽量维持现状”，而这种单纯注重静态保护、忽视动态改善的思路在实践中显然不切实际。此外，虽然在历史文化名镇名村保护规划中完整列有保护物质遗产、社区结构、无形文化遗产的内容，但因在具体保护方法上恰恰没有具体的条文规范和实施措施，使得规划往往浮于表面、呈现“范式化”特征，忽略古集镇村落原住民改善生活、利益的诉求，这自然容易导致规划失效，流于程序。此外由保护规划衍生的保护管理条例也同样形同虚设，缺乏对本地区保护与管理的针对性措施。

（3）供给式规划编制的局限性。受行政框架的约束，保护规划编制仍然属于“供给式”编制，即受相关政府部门委托来编制规划。而编制保护规划的部门同时要面对多个委托人的约束，这些委托人可能包括同级或上级的政府行政部门、立法部门、利益集团等，这样多重交叉的影响力使得规划部门在编制规划过程中常常面临无所适从的困扰，一定程度上影响了规划的公平性和科学性。此外“供给式”的规划编制使规划的运行仅仅在体制下单向循环，不但忽略了市场环境下各利益群体诉求的复杂性，还使得规划编制人员往往不直接面对当地居民，从而对原住民的意愿、权益的吸纳和考虑自然远远不够，无形中造成了规划实施的失效与乏力。

3.唯GDP论的政府政绩评价

公共选择理论认为不论是个别官员还是整个行政机构，都天生追求效用的最大化。对于政府官员而言，其效用函数包括下列变量：他获得的薪金、他所在机构职员的规模、社会名望、额外所得、权利和地位等。这些变量的大小直接和其主持或负责部门的政绩评估正相关。因此在有些经济欠发达的历史文化名镇名村所在地，政府为了追求GDP、体现政绩，往往将古集镇村落的旅游开发投资者视为“上帝”，注重资本的利益而轻视环境的利益，注重企业的利益而轻视社会的利益，最终在旅游开发的过程中付出了惨重的社会、人文和环境代价。

此外，一项大型社会公益设施的建设周期最短要2到3年，由于公共品的特殊性质，要通过建设社会公共产品实现支出的回收，最少需要5到10年。而在中央分税制改革后，地方财政吃紧，财权与事权不对等，造成地方政府用于社会公共设施建设资金越来越少，地方政府往往通过减少对社会公共设施和古建维护及管理引导方面的投入，而将大部分财力花在可以即时见效的“政绩工程”上，从而造成政府对古集镇村落保护监管的缺位和相应财政支出的低效益。

4.居民的有限参与及弱势的公共干预

（1）当地居民的有限参与。Aylin Orbasli曾说过，“历史城镇的资产是依托于建筑实体、历史及其他相关物，以及生活一系列价值的”。原住民是历史文化名镇名村的历史文化的现实载体，对古集镇村落历史价值的延续显然格外重要。然而在大部分古集镇村落的保护与发展过程中，原住民往往被忽视。首先，原住民与政府、开发商之间存在严重的信息不对称，使得拥有较多信息的一方（政府与开发商）往往通过逆向选择和道德风险两种途径，在与原住民的交易中充分利用自己的信息优势而诱使原住民自动成为利益分配链条的最末端，并将其摒弃在旅游开发利益分配的合理机制之外。原住民不但无法参与分配意见的讨论，甚至相当一部分原住民几乎不能在旅游开发中获取收益。其次，古集镇村落原住民缺乏可靠的组织和渠道来表达意愿，又缺乏专业技术人员作为顾问和媒介从中协调，与政府和企业在开发决策中的信息不对称的隔阂就会迅速扩大成为难以弥合的观念鸿沟，继而使利益冲突、矛盾激化而引发原住民的大规模非理性行为。

（2）弱势的公共干预。在云南几个典型古集镇村落的保护与开发过程中，政府多层级、单向地进行开发与管理，学术界、媒体及民间保护者一般都参与不到关键性的决策过程中，他们通过大声呼吁、发表评论所能起到的公共干预作用也十分有限。这样弱势的公共干预力量根本无法改变政府已然决定的保护与发展路径。

历史文化名镇名村保护与开发不仅仅是简单的物质层面的改善，更涉及各方利益的调整，制度因素应当从隐性的前提演化为显性的构思，例如对原住民参与开发方式的机制设计等。在多元化的利益格局中，如何保障原住民的切身利益、体现市场经济平等的权益交换原则、维护他们的知情权和参与权，也越来越成为一个现实意义重大的课题。因而建立包括原住民、规划工作者和社会各界人士在内的公共参与机制并完善其程序是一项紧急的任务。