新中国成立以来，我国各流域和各地区先后组织编制了一批防治洪涝灾害的规划，在防洪建设和管理中起到了重要的指导作用。也有一些地方由于规划的不完善或不按规划盲目进行建设，以致修建的工程设施不能发挥应有的作用，有的甚至引起消极的作用，造成极大的浪费和损失。目前我国主要江河的防洪工程防洪标准偏低，防汛抗洪能力还需要提高。遇较大洪水需采取分洪或启用蓄滞洪区，损失仍然很大；如遇大洪水或特大洪水，还缺乏可靠的措施，一旦失控，后果不堪设想。因此，我国的防洪建设任重道远，仍需长期努力。为了保证防洪建设的科学、有序，制定科学的、符合实际的防洪规划是非常重要的。鉴于多年的经验和教训，目前有关水法规的制定都特别重视规划工作。新《水法》专设了一章“水资源规划”，确定了水资源规划体系。《防洪法》也专设了第二章“防洪规划”，对防洪规划的性质、编制原则、规划内容和编制与审批程序作了明确的规定。

防洪规划是指在某一流域、河段或者某一特定的区域内，为了防止洪涝灾害的发生或者是在洪涝灾害发生后为尽可能减轻灾害造成的损失而制定的治理方案和总体部署。关于防洪规划的内容，根据《防洪法》第十一条的规定，其基本内容应当包括三大方面：一是确定防护对象、治理目标和任务、防洪措施和实施方案；二是划定洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区的范围；三是规定蓄滞洪区的使用原则。此外，《防洪法》第十二条规定，受风暴潮威胁的沿海地区，应当把防御风暴潮纳入本地区的防洪规划。

要深入地理解防洪规划的地位和作用，我们还需要弄清楚防洪规划与综合规划的关系。按照新《水法》第十四条的规定：“开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当按照流域、区域统一制定规划。规划分为流域规划和区域规划。流域规划包括流域综合规划和流域专业规划；区域规划包括区域综合规划和区域专业规划。”综合规划“是指根据经济社会发展需要和水资源开发利用现状编制的开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的总体部署。”防洪规划是专业规划。防洪规划按照规划范围，也可以分为流域防洪规划和区域防洪规划。而且根据新《水法》第十五条规定：“流域范围内的区域规划应当服从流域规划，专业规划应当服从综合规划。”因此，防洪规划要服从所在流域或者区域的综合规划；区域防洪规划要服从所在流域的流域防洪规划。

我们需要注意的是，防洪规划作为专业规划，其编制、审批程序与其他专业规划是不同的。新《水法》第十七条第三款规定：“专业规划由县级以上人民政府有关部门编制，征求同级其他有关部门意见后，报本级人民政府批准。其中，防洪规划、水土保持规划的编制、批准，依照防洪法、水土保持法的有关规定执行。”

《防洪法》第十条对防洪规划的编制、审查、批准权限分成四类分别作了具体的规定：

（1）国家确定的重要江河、湖泊的防洪规划，由国务院水行政主管部门依据该江河、湖泊的流域综合规划，会同有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。

（2）除国家确定的重要江河、湖泊以外的跨省、自治区、直辖市的江河、河段、湖泊的防洪规划由有关流域管理机构会同江河、河段、湖泊所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门、有关主管部门拟定，分别经有关省、自治区、直辖市人民政府审查提出意见后，报国务院水行政主管部门批准。(www.daowen.com)

（3）除上述两项以外的其他江河、河段、湖泊的防洪规划或者区域防洪规划，由县级以上地方人民政府水行政主管部门分别依据流域综合规划、区域综合规划，会同有关部门和有关地区编制，报本级人民政府批准，并报上一级人民政府水行政主管部门备案。

（4）城市防洪规划，由城市人民政府组织水行政主管部门、建设行政主管部门和其他有关部门依据流域防洪规划、上一级人民政府区域防洪规划编制，按照国务院规定的审批程序批准后纳入城市总体规划。

为了保障防洪规划的实施，《防洪法》规定了建立规划保留区制度和规划同意书制度。

防洪规划是为防治洪水灾害而制定的总体部署，江河治理、防洪工程设施建设都必须依照防洪规划进行，并将占用一定的土地，但防洪规划中确定的一些治理项目的建设，受多种因素影响，只能分步实施。而另一方面，经济社会的迅速发展，也需要使用大量的土地，可能影响防洪规划中确定的、尚未建设的治理项目建设用地的保留。这就可能造成防洪治理项目难以实施，或者造成严重浪费。因此《防洪法》第十六条作出规定：“防洪规划确定的河道整治计划用地和规划建设的堤防用地范围内的土地，经土地管理部门和水行政主管部门会同有关地区核定，报经县级以上人民政府按照国务院规定的权限批准后，可以划定为规划保留区”。“规划保留区内不得建设与防洪无关的工矿工程设施；在特殊情况下，国家工矿建设项目确需占用前款规划保留区内的土地的，应当按照国家规定的基本建设程序报请批准，并征求有关水行政主管部门的意见。”规划保留区制度的确立，为保障有关防洪工程设施的顺利建设创造了一个良好的条件。

关于规划同意书制度。《防洪法》第十七条规定：“在江河、湖泊上建设防洪工程和其他水工程、水电站等，应当附和防洪规划的要求；水库应当按照防洪规划的要求留足防洪库容”。“防洪工程和其他水工程、水电站的可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序报请批准时，应当附和有关水行政主管部门签署的附和防洪规划要求的规划同意书”。