1.新《水法》在节水上的重大突破

原《水法》把节约用水作为一项基本政策，第七条规定“国家实行计划用水，厉行节约用水。”“各级人民政府应当加强对节约用水的管理。各单位应当采用节约用水的先进技术，降低水的消耗量，提高水的重复利用率。”笫八条规定：在“节约用水和进行有关的科学技术研究等方面成绩显著的单位和个人，由各级人民政府给予奖励。”第十四条规定：“在水源不足地区，应当限制城市规模和耗水量大的工业、农业的发展。”第十五条第二款同样规定：“在水源不足地区，应当采取节约用水的灌溉方式。”原《水法》的贯彻实施，各地在节约用水中摸索了一系列行之有效的管理办法，对采用节约用水的先进技术，降低水的消耗量，提高水的重复利用率等方面取得了一定成效。但由于对水危机缺乏应有的认识，因此，原《水法》没有从战略的高度突出节约用水在水资源开发利用和配置中的战略地位，涉及节水的条款只有四条五款占全部五十条（不包括附则）的8%。节约用水只是作了原则性的规定，没有一套可操作的制度来保证。加之当时全社会对节约用水还没有形成共识，导致节水的力度及其管理体制都存在很多问题。

随着经济的发展，社会的进步，尤其是进入20世纪90年代，水旱灾害和水污染频繁发生，水多、水少、水脏与水环境恶化三大灾害中干旱缺水与水污染问题越来越严重，对国民经济和人民的生命财产造成了巨大损失，对人类的生存与发展，对人民的生活质量和健康水平已构成严重的威胁。水危机越来越向我们逼近。直接影响国家经济发展和社会进步，以及环境的改善，直接影响提高人民的生活质量和健康。针对水资源短缺的严峻态势，党和国家及时提出“开源节流并重，把节约放在突出位置，以提高用水效率为核心，全面推行各种节水技术和措施，发展节水型产业，建立节水型社会”的方针和任务。因此，这次在《水法》修订时，节约用水就成为增补的重点。

2.新《水法》把提高用水效率，强化节约用水放在突出的地位

新《水法》从可持续发展的战略高度，通过节约用水，建立节水型社会，把解决水资源短缺和保障水资源的高效持续利用，作为水资源管理的目标和各级人民政府和全国人民经济生活中共同遵守的指导原则，并规定了各级政府，各用水部门的职责和具体要求，明确“单位和个人有节约用水的义务”，对违反节约用水的条款规定了具体惩罚条款。新《水法》为了强调节水的重要性，在立法目的和适用范围的规定中分别加上“节约”两字并将“水资源配置和节约使用”单独立章。新《水法》与原《水法》相比较增补节约用水的条款总共有19条占全部《水法》77条（不包括附则）的25%左右。新《水法》有关节约用水的条款比原《水法》增加了15条，几乎增加了4倍。这是新中国成立以来，首次对节约用水，建立节水型社会，从方针、政策、制度，以及节水技术等方面制定了最全面、最系统、最详细、最具体的目标、任务、措施与义务。这是我国水利事业发展的重大突破和新的里程碑，对转变观念，调整治水思路，推进我国现代化水利事业的发展都具有深远的历史意义。

3.新《水法》有关节水的规定

（1）在第一章总则中第一条至第四条、第八条、第十条、第十一条和第十三条，在第二章至第四章中第十四条、第二十三条、第三十一条都提到了节约水资源。

在总则中涉及节水共有8条11款，在总则的13条中，节水占了62%的条文，就充分表明了节水在新《水法》中的战略地位。

总则第八条专就厉行节约用水作了明确规定：

“国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会。

各级人民政府应当采取措施，加强对节约用水的管理，建立节约用水技术开发推广体系，培育和发展节约用水产业。

单位和个人有节约用水的义务”。

本条的三款全面阐明了国家节水的目标、任务和措施及其方针、政策和各级人民政府的职责和用水单位和个人的义务。

节约用水，建立节水型社会，这是缓解中国水资源短缺的根本出路，是提高水资源承载能力最现实的途径。随着人口持续增加，经济社会快速发展，要满足人口、经济社会对水的需求，惟一的途径是科学节水，高效用水。通过节水才能提高水资源承载能力，只有建立节水型的经济社会发展体系，才能保障水资源可持续利用，只有实现水资源可持续利用才能支撑经济社会可持续发展，这是世界上许多国家和地区已经证明了的可行的经济社会发展之路。新《水法》以法律的形式把建立节水型社会的目标确立下来是有十分重大的意义的。

（2）第五章“水资源配置和节约使用”是对节水的单独立章。第四十四条规定：水中长期供求规划应当依据水的供求状况、国民经济和社会发展规划、流域规划、区域规划，按照水资源供需协调、综合平衡、保护生态、厉行节约、合理开源的原则制定。

第四十七条规定：“国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。省、自治区、直辖市人民政府有关行业主管部门应当制订本行政区域内行业用水定额，报同级水行政主管部门和质量监督检验行政主管部门审核同意后，由省、自治区、直辖市人民政府公布，并报国务院水行政主管部门和国务院质量监督检验行政主管部门备案。县级以上地方人民政府发展计划主管部门会同同级水行政主管部门，根据用水定额、经济技术条件以及水量分配方案确定的可供本行政区域使用的水量，制定年度用水计划，对本行政区域内的年度用水实行总量控制”。

这两条都是从宏观发展战略和规划制定时必须考虑的基本原则。长期以来，我国无论是单位和个人一直是喝大锅水，水价低廉，用水浪费十分严重。国家对用水实行总量控制与定额管理相结合的制度是加强需水管理的一项根本性的制度，并首次以法律的形式确定下来。我国任何一个地区可恢复的谈水资源量都是有限的。从这个意义上讲，从水中长期供求规划、从水资源的供需平衡开始都要考虑厉行节约用水的原则。如果用水不加制约，随意浪费，水源就有可能枯竭。尤其是水资源开发需要大量的投入才能转化为社会经济效益。随着水资源开发程度的提高，兴建新的水源工程的造价也就愈来愈高，工期较长，非工程性问题也越来越复杂，开发利用难度就会更大。面对这一现实，实行总量控制与定额相结合的制度，把宏观控制与微观管理有效结合起来，这是客观的需要，势在必行。

（3）第四十八条规定：

“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。但是，家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外。

实施取水许可制度和征收水资源费的具体办法，由国务院规定”。

取水许可制度是国家对水资源权属管理的重要制度，也是对取用水管理的基本管理制度。通过许可管理可以有效控制需求的增长，促进节水，提高用水效率。新《水法》规定，对用水实行总量控制与定额管理相结合的制度；新建、扩建、改建的建设项目的节水设施与主体工程“三同时”制度等为实施取水许可制度提出了新的要求。实行取水许可制度也为这些制度的贯彻提供了保证。1993年6月国务院根据原《中华人民共和国水法》的规定颁布了《取水许可制度实施办法》，对用水户的节水和水源保护等方面都没有提出明确的要求进行监管。因此，根据新《水法》必须对现行《取水许可制度实施办法》进行修订，目前修改工作正在积极的进行中。

（4）第四十九条规定：

“用水应当计量，并按照批准的用水计划用水。(www.daowen.com)

用水实行计量收费和超定额累进加价制度”。

根据一些城市统计资料表明，取消包费制，实行分户装表，计量收费，一般可节水20%～60%。过去实行的“包费制”虽然已被禁止，但在许多地方用水计量制度执行不力，计量收费和超定额累进加价制度尚未完全建立，用水浪费难以控制。要完善节水与减少浪费用水必须对用水进行计量，并按照批准的用水计划用水。水价是综合运用经济杠杆，促进节水的重要机制。国外的研究指出，水价提高10%，将使家庭用水降低3%～7%。目前两部制水价、超定额用水加价等促进节约的水价制度尚未普遍推广使用，因此，必须尽快健全实行计量收费和超定额累进加价制度。

（5）第五十条规定：

“各级人民政府应当推行节水灌溉方式和节水技术，对农业蓄水、输水工程采取必要的防渗漏措施，提高农业用水效率。”

原《水法》只规定在水源不足地区，应当采取节约用水的灌溉方式。新《水法》在农业节水方面大大加强了力度。目前我国农业用水仍是全国用水大户，又主要集中在灌区，因此，农业节水潜力主要在灌区，节水的重点是灌区。目前我国建成符合标准的节水灌溉工程面积只有2.3亿亩，只占全国灌区总面积的28%。鉴于未来我国农业生产用水总量继续保持现有水平不再增加，因此，新《水法》要求各级人民政府应当推行节水灌溉方式和节水技术，对农业蓄水、输水工程采取必要的防渗漏措施，提高农业用水效率。这是保障我国粮食安全最切实可行的措施。

（6）第五十一条规定：

“工业用水应当采用先进技术、工艺和设备，增加循环用水次数，提高水的重复利用率。

国家逐步淘汰落后的、耗水量高的工艺、设备和产品，具体名录由国务院经济综合主管部门会同国务院水行政主管部门和有关部门制定并公布。生产者、销售者或者生产经营中的使用者应当在规定的时间内停止生产、销售或者使用列入名录的工艺、设备和产品”。

我国正在实现工业现代化，工业用水要求保证率高、集中、水质好，一直是我国水资源供需矛盾的交点，也是推行节水先进技术的重点。但原《水法》只规定：“在水源不足地区，应当限制城市规模和耗水量大的工业、农业的发展。”新《水法》则明确要求全国工业用水都要采取用水的先进技术，降低水的消耗量，提高水的重复利用率。工业节水很重要的措施是一水多用，重复利用工业内部已经使用过的水。美国制造工业的水重复利用次数，1954年为1.8次，1985年为8.63次，到2000年达到17.08次。2000年制造工业的需水量比1978年减少45%，可见节水潜力是很大的。因此，各级水行政主管部门应强化对节水目标的审计与监督，同时会同有关部门加强对节水设施、器具和设备生产质量的监管，尽快推行节水产品标识制度。要限期淘汰落后的、耗水量高的工艺、产品和设备，对生产、销售者应规定停止生产和销售的期限。

（7）第五十二条规定：

“城市人民政府应当因地制宜采取有效措施，推广节水型生活用水器具，降低城市供水管网漏失率，提高生活用水效率；加强城市污水集中处理，鼓励使用再生水，提高污水再生利用率”。

我国城市生活用水就水量而言，虽占全国总用水量比例不大，但供给量集中，水质和保证率要求高。随着城市化水平和人民生活质量的提高，水量增长快，因此，实行计划用水和定额管理，综合运用经济杠杆，促进城市生活节水尤为重要。但目前城市供水管网漏失率比较高，一般都在15%以上，高的超过30%。据法国《回声报》的报道，专家们认为，首都北京水资源损失率高达35%，在某些地方，损失率甚至高达70%。因此，要提高用水效率必须采取有效措施，加快供水管网改造，积极推广节水型生活用水器具，制定强制性标准及其配套政策，加大城镇生活污水处理和回用力度。对比较集中的居民社区和有条件的单位建立中水回用系统。

（8）第五十三条规定：

“新建、扩建、改建建设项目，应当制订节水措施方案，配套建设节水设施。节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。

供水企业和自建供水设施的单位应当加强供水设施的维护管理，减少水的漏失”。

这一条款的重点是要求新建、扩建、改建建设项目，应当制定节水措施方案，在向计划主管部门上报项目任务书时，必须附有水行政主管部门对企业用水的意见，节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。老企业应将节水列入企业技术改造项目，下达的节水指标要列为企业升级考核内容，限期实现。要鼓励企业增加节水措施的投入，在计划安排上给予优先。供水企业和自建供水设施的单位要对供水管网进行维护管理，老化失修的要进行更新和改造，千方百计减少水的漏失率。

（9）第六十八条规定：

“生产、销售或者在生产经营中使用国家明令淘汰的落后的、耗水量高的工艺、设备和产品的，由县级以上地方人民政府经济综合主管部门责令停止生产、销售或者使用，处二万元以上十万元以下的罚款”。

（10）第七十一条规定：

“建设项目的节水设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，擅自投入使用的，由县级以上人民政府有关部门或者流域管理机构依据职权，责令停止使用，限期改正，处五万元以上十万元以下的罚款。”

以上两条是对节水不力与浪费用水，以及生产销售落后的、耗水量高产品和设备的奖惩制度，这是新《水法》增加的条款，原《水法》对违法的并没有相应惩罚机制，只有加强各级水行政主管部门执法和奖惩力度，才能从法律上保障节水的实施。